Orientación

Manual: El uso de los datos sobre empresas de titularidad estatal para la realización de reformas

Una guía para la sociedad civil a fin de mejorar la gobernanza en el sector extractivo

Este manual describe un proceso de cinco pasos para usar datos SOE, identificar desafíos y abogar por cambios.

Applicable EITI Standard: 2023

October 2025

Resumen ejecutivo

Las empresas de titularidad estatal desempeñan un papel importante en el sector extractivo de muchos países. Aproximadamente un tercio de los USD 3,1 billones de ingresos de origen extractivo divulgados mediante la presentación de informes EITI hasta la fecha tuvo su origen en empresas de titularidad estatal, principalmente por la venta de petróleo, gas y minerales en nombre del Estado. En su doble condición de actores comerciales e instituciones públicas, las empresas de titularidad estatal son fundamentales para la movilización de ingresos públicos, la ejecución de las políticas gubernamentales y la determinación de las respuestas nacionales a la transición energética.

Sin embargo, sus operaciones suelen conllevar riesgos: flujos financieros opacos, decisiones de inversión incongruentes o una gobernanza débil pueden socavar la confianza pública, reducir los ingresos, generar presión sobre la deuda pública u obstaculizar la consecución de los objetivos climáticos. Es por ello que mejorar la transparencia y la supervisión de las empresas de titularidad estatal es fundamental para consolidar una buena gobernanza en el sector extractivo y garantizar una administración sólida de las finanzas públicas.

El Estándar EITI establece que las empresas de titularidad estatal deben divulgar información sobre sus actividades financieras y operativas. En la última década, las empresas de titularidad estatal de los países implementadores del EITI han comenzado a publicar más datos, incluidos sus estados financieros auditados, así como información sobre las ventas de materias primas y sus operaciones de crédito respaldadas con garantía real. Herramientas tales como la base de datos de empresas de titularidad estatal del EITI ¹ y la base de datos de compañías petroleras nacionales ² de NRGI (Natural Resource Governance Institute) centralizan el acceso a esta información.

Si bien la divulgación de información EITI fortalece la transparencia de las empresas de titularidad estatal, el uso de esta información sigue representando un desafío. En este sentido, las divulgaciones públicas a menudo son de carácter técnico, están fragmentadas o resultan difíciles de interpretar. La sociedad civil puede actuar como un nexo crucial entre los datos en bruto y la comprensión pública, traduciendo información compleja en narrativas accesibles y en llamados a la acción concretos para promover la transparencia, la integridad y el desarrollo de reformas.

Este manual describe un proceso de cinco pasos para utilizar los datos sobre las empresas de titularidad estatal con el propósito de identificar desafíos de gobernanza, generar pruebas y promover cambios:

Identificar un asunto de interés público
Formular una pregunta de investigación
Identificar y recopilar los datos
Analizar los datos y comunicar las conclusiones
Difundir las conclusiones para influenciar influir en la toma de decisiones

Si bien está dirigida a actores de la sociedad civil, periodistas e investigadores con conocimientos en el manejo de datos, esta guía también puede ser útil para los formuladores de políticas, las instituciones de supervisión (p. ej., instituciones supremas de auditoría) y otras partes interesadas en la gobernanza de las empresas extractivas de titularidad estatal.

Anexos del manual:

Anexo A: Requisitos de divulgación de información EITI asociados a las empresas de titularidad estatal
Anexo B: Potenciales riesgos para la salud financiera de las empresas de titularidad estatal y cómo identificarlos
Anexo C: Mapa en Excel de las divulgaciones de empresas de titularidad estatal de países del EITI, incluidos los estados financieros, las divulgaciones sistemáticas, los datos sobre el comercio de materias primas y las acciones y títulos de deuda cotizados en bolsa (disponible en el sitio web del EITI).

1. Definir el desafío de la gobernanza

El primer paso en el uso de los datos sobre empresas de titularidad estatal es identificar el problema de gobernanza que se busca abordar. Esto orientará la recopilación y el análisis de los datos y facilitará que las conclusiones sean relevantes y de aplicación práctica.

De ser posible, consulte a coaliciones de la sociedad civil, organizaciones comunitarias u otras partes interesadas para identificar prioridades y necesidades de información. Esto puede ayudar a alinear el trabajo de investigación con los objetivos de incidencia más amplios.

Al definir el enfoque, considere las siguientes preguntas:

¿Qué aspecto de la gobernanza de las empresas de titularidad estatal no se conoce adecuadamente y, sin embargo, tiene un impacto importante en la gestión financiera pública?
Basándose en su contexto y experiencia, ¿qué actividades de las empresas de titularidad estatal generan especial preocupación o riesgos en relación con la gobernanza?
¿Cómo podrían los análisis respaldados por datos aportar claridad al tema y ayudar a abordarlo?
¿Quiénes son las partes interesadas que más probablemente se beneficiarán de sus conclusiones o las pondrán en práctica?

Esta sección describe tres áreas principales donde los datos relacionados a las empresas de titularidad estatal pueden ayudar a abordar desafíos urgentes de gobernanza:

Fortalecimiento de la movilización de ingresos nacionales
Lucha contra la corrupción
Gestión de la transición energética

Cada subsección presenta ejemplos de riesgos de gobernanza y preguntas de investigación que las organizaciones de la sociedad civil pueden analizar utilizando datos disponibles públicamente sobre las empresas de titularidad estatal y el comercio de materias primas.

Fortalecimiento de la movilización de ingresos nacionales

Las empresas de titularidad estatal suelen desempeñar una doble función: la gestión de ingresos públicos y la prestación de servicios. La falta de una supervisión sólida, los gastos extrapresupuestarios y los acuerdos comerciales desparejos pueden reducir los ingresos disponibles para el Estado y afectar la transparencia fiscal. Estos problemas son especialmente relevantes para las partes interesadas que se dedican a la administración de las finanzas públicas y al desarrollo económico. El Fondo Monetario Internacional (FMI) ofrece un panorama de los riesgos fiscales asociados a las empresas de titularidad estatal. ³

Entre los desafíos habituales, pueden mencionarse los siguientes:

Gestión opaca de los ingresos gubernamentales: Por ejemplo, cuando los ingresos recaudados por las empresas de titularidad estatal son más bajos de lo esperado en función de los marcos legales o fiscales.
Adquisiciones o ventas de materias primas con desequilibrio: Por ejemplo, cuando las empresas de titularidad estatal realizan adquisiciones, venden activos o comercian materias primas a precios inferiores a los del mercado o bajo condiciones preferenciales.
Gastos cuasi-fiscales no sujetos a rendición de cuentas: Por ejemplo, cuando las empresas de titularidad estatal realizan gastos públicos en nombre del gobierno que no se registran en el presupuesto nacional ni están sujetos a supervisión parlamentaria.
Créditos con garantía real: Por ejemplo, cuando una empresa de titularidad estatal contrae un préstamo grande respaldado por recursos, lo que conlleva el riesgo de generar presión sobre la deuda pública si el país no puede pagarlo dentro de los plazos acordados.

Lucha contra la corrupción

Los estrechos vínculos de las empresas de titularidad estatal con los gobiernos y dirigentes políticos pueden generar riesgos de influencia indebida, conflictos de interés y falta de rendición de cuentas. Los actores de la sociedad civil que se dedican a la lucha contra la corrupción, la gobernanza de las empresas y la integridad pueden considerar que esta es un área importante de atención. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) ofrece un panorama de los riesgos de corrupción más habituales en todos los sectores económicos. ⁴

Entre los desafíos habituales, pueden mencionarse los siguientes:

Conflictos de intereses: Por ejemplo, cuando una empresa de titularidad estatal actúa a la vez como autoridad reguladora y como compañía operadora en el sector extractivo.
Exceso de discrecionalidad en la administración financiera: Por ejemplo, cuando las empresas de titularidad estatal omiten normas que rigen las transferencias de ingresos, reinversiones o financiamiento.
Gobierno corporativo débil: Por ejemplo, cuando las empresas de titularidad estatal no cumplen con las normas de designación de miembros del Consejo, los códigos de conducta o las políticas anticorrupción.

Gestión de la transición energética

Las empresas de titularidad estatal son actores fundamentales en las estrategias climáticas nacionales. Sus decisiones de inversión, planes de producción y salud financiera tienen el potencial de transformar el ritmo de la transición energética. Los asuntos de gobernanza relativos a esta área pueden ser relevantes para las partes interesadas que se dedican al financiamiento climático, las inversiones públicas y el monitoreo ambiental. El Banco Mundial ofrece un panorama de las empresas de titularidad estatal y las acciones climáticas gubernamentales. ⁵

Entre los desafíos habituales, pueden mencionarse los siguientes:

Inversiones incongruentes: Por ejemplo, cuando los proyectos de una empresa de titularidad estatal corren el riesgo de convertirse en activos inmovilizados por ser incompatibles con los objetivos climáticos nacionales.
Perspectivas de ingresos inciertas: Por ejemplo, cuando los cambios en los precios de las materias primas repercuten en las proyecciones de ingresos de las empresas de titularidad estatal, especialmente en el caso de los combustibles fósiles o minerales críticos.
Brechas en los gastos cuasi-fiscales o ambientales: Por ejemplo, cuando los subsidios o los gastos ambientales de las empresas de titularidad estatal son incongruentes con las políticas nacionales o no se controlan adecuadamente.

2. Formular la pregunta de investigación

Una vez que ha identificado un desafío de gobernanza, el siguiente paso consiste en formular una pregunta de investigación focalizada. Una pregunta sólida guiará la recopilación y análisis de datos y ayudará a garantizar que las conclusiones sean de aplicación práctica y relevantes para su público destinatario. Una buena pregunta de investigación debería ser:

Específica: Estar centrada en un tema relevante y claramente definido
Factible: Poder responderse usando los datos disponibles
De aplicación práctica: Estar vinculada a un potencial uso o público destinatario

A la hora de optimizar su pregunta, considere lo siguiente:

Objetivo

¿Cuál es el propósito de la investigación? Por ejemplo:

Detectar irregularidades en las operaciones de las empresas de titularidad estatal
Evidenciar brechas entre las prácticas de las empresas de titularidad estatal y los requisitos legales
Impulsar reformas

Público destinatario

¿Quién es el público destinatario? Por ejemplo:

Periodistas o medios de comunicación
OSC o grupos comunitarios
Organizaciones representantes a comunidades anfitrionas
Órganos de supervisión parlamentaria o gubernamental

Resultado

¿Qué medidas podría generar la investigación? Por ejemplo:

Investigaciones por parte de órganos de supervisión
Una aplicación más estricta de las normas
Reformas de políticas o leyes

Cinco interrogantes fundamentales

Al momento de optimizar su pregunta de investigación, intente responder los cinco interrogantes fundamentales:

¿Quién es el foco de atención (p. ej., transacciones o una empresa de titularidad estatal específica)?
¿Cuáles son los problemas o riesgos?
¿Por qué es importante?
¿Cuándo sucedió o es probable que suceda?
¿Dónde está ocurriendo?

Las siguientes subsecciones brindan ejemplos de tipos de preguntas de investigación alineadas con cada una de las tres áreas temáticas presentadas en la sección 2: fortalecimiento de la movilización de ingresos nacionales, lucha contra la corrupción y gestión de la transición energética.

Movilización de ingresos nacionales

Gestión opaca de los ingresos gubernamentales por parte de las empresas de titularidad estatal

¿Cómo han evolucionado a lo largo del tiempo las retenciones de ingresos gubernamentales efectuadas por las empresas de titularidad estatal?
¿Las retenciones de ganancias y las reinversiones fueron acordes con las normas aplicables?
¿La empresa de titularidad estatal paga lo que debe al gobierno conforme al régimen fiscal y a sus estatutos?
¿Suscribió la empresa de titularidad estatal algún préstamo respaldado con recursos cuyos pagos afecten los ingresos públicos derivados de su cuota de producción?

Adquisiciones o ventas desparejas

¿Las ventas de materias primas de las empresas de titularidad estatal se realizan constantemente a precios inferiores a los de mercado?
¿Las ventas de activos (p. ej., participaciones de capital o derechos extractivos) se realizaron a un valor justo de mercado?
¿Las prácticas de adquisición y contratación reflejan las condiciones y los precios del mercado?

Gastos cuasi-fiscales sin rendición de cuentas

¿Qué actividades cuasi-fiscales financia la empresa de titularidad estatal (p. ej., subsidios, infraestructura, pago de la deuda nacional, etc.)? ¿Cómo ha cambiado esto a lo largo del tiempo?
¿Cómo son estos gastos en comparación con otros similares del gobierno?
¿Están estos gastos alineados con el presupuesto nacional?

Lucha contra la corrupción

Funciones y responsabilidades contradictorias

¿Cómo ha ejercido la empresa de titularidad estatal sus funciones regulatorias (p. ej., acuerdos de cesión de participación o “farm-out”)? ¿Lo ha hecho conforme a las leyes y regulaciones aplicables?
¿Los activos extractivos (derechos extractivos o participaciones en el capital de empresas extractivas) se adquirieron y se vendieron a un valor justo de mercado?
¿Cómo se alinean los recientes cambios en los mandatos de las empresas de titularidad estatal con los marcos legales?

Exceso de discrecionalidad en la administración financiera

¿Se respetan las normas aplicables en la distribución de las utilidades, las retenciones de ganancias, las reinversiones y el financiamiento de terceros?
¿Cómo se administran y se controlan los ingresos derivados de las ventas de materias primas de las empresas de titularidad estatal?
¿Qué revelan los informes de auditoría sobre la fiabilidad de los estados financieros de la empresa de titularidad estatal?

Prácticas débiles en materia de gobernanza o integridad

¿Se respetan las normas de gobierno corporativo en la designación de los miembros del Consejo de administración y en la labor de supervisión?
¿Quiénes participan en el Consejo de administración de la empresa de titularidad estatal? ¿Qué papel desempeñan en la supervisión financiera?
¿Ha respetado la empresa de titularidad estatal su propio código de conducta y sus políticas anticorrupción?

Gestión de la transición energética

Inversiones incongruentes

¿Qué inversiones (p. ej., gastos de capital) ha realizado la empresa de titularidad estatal en nuevos proyectos extractivos?
¿Son las decisiones de inversión congruentes con los planes de transición energética de la empresa de titularidad estatal?
¿Cuáles son las proyecciones de emisiones de los nuevos proyectos? ¿Están contempladas en los planes climáticos?

Riesgos asociados a los ingresos

¿Cuáles son las perspectivas de los ingresos proyectados según los planes de producción y los escenarios de precios?
¿Cómo inciden los cambios en los precios de las materias primas en los pronósticos de ingresos de las empresas de titularidad estatal?
¿Qué implicaciones tienen los cambios en los precios de las materias primas para el pago de los préstamos respaldados con recursos?

Gastos cuasi-fiscales y ambientales

¿Qué subsidios otorga la empresa de titularidad estatal? ¿Se alinean con la política climática del país?
¿Se ha implementado alguna reforma de estos subsidios?
¿Qué dicen los informes de sostenibilidad sobre las emisiones y el impacto ambiental de las empresas de titularidad estatal?

3. Identificar y recopilar los datos

Una vez que haya definido su pregunta de investigación y seleccionado un enfoque, el siguiente paso es identificar los datos que necesita, determinar dónde encontrarlos y elaborar un plan para recopilarlos y procesarlos. Aun cuando haya datos públicos disponibles, puede ocurrir que estén dispersos en diferentes fuentes o que sea necesario depurarlos o contar con conocimiento contextual para poder usarlos eficazmente.

Evaluar las necesidades de datos

Su pregunta de investigación determinará qué tipo de datos se requieren. Analice si necesita datos de una sola empresa de titularidad estatal o si requiere comparaciones a lo largo del tiempo, entre entidades o jurisdicciones. Comience enumerando las variables o indicadores específicos necesarios para responder su pregunta. Esto puede incluir:

Disposiciones legales o regulatorias que rigen la administración financiera de las empresas de titularidad estatal y las relaciones de estas con el Estado.
Datos financieros auditados (p. ej., ganancias netas, dividendos, ganancias retenidas, reinversiones, financiamiento de terceros).
Información sobre las ventas de materias primas, incluidos los volúmenes, los valores y los compradores.
Datos sobre los gastos cuasi-fiscales y sociales.
Datos sobre las operaciones de crédito (p. ej., las condiciones de los préstamos respaldados por recursos).
Pagos ambientales al gobierno y gastos destinados a terceros.
Información sobre cuestiones de gobernanza, p. ej., las designaciones de miembros del Consejo, los procedimientos de adquisición y las políticas anticorrupción.

Identificar las fuentes de los datos

Una vez que haya definido sus necesidades de datos, elabore un mapa de las fuentes de datos más relevantes y confiables. Estas pueden incluir:

Divulgaciones del EITI: Las páginas de los países del EITI y los sitios web nacionales del EITI contienen enlaces a los Informes EITI, resúmenes y divulgaciones sistemáticas. Si bien la calidad y la exhaustividad de las divulgaciones puede variar, estas se evalúan mediante la Validación, el proceso de garantía de la calidad del EITI que analiza el progreso de los países en la implementación del Estándar EITI. Los informes de Validación se encuentran disponibles en el sitio de internet del EITI.
Estados financieros auditados de las empresas de titularidad estatal: La base de datos de empresas de titularidad estatal del EITI ofrece acceso centralizado a los estados financieros auditados de las empresas extractivas de titularidad estatal de los países implementadores del EITI. El Anexo C (Excel) presenta un mapa de los que están disponibles públicamente. ⁶
Datos de ventas de materias primas de las empresas de titularidad estatal: Hasta la fecha, trece empresas de titularidad estatal en países implementadores del EITI han divulgado algunos datos desagregados sobre sus ventas de petróleo, gas o minerales en nombre del Estado. El Anexo C presenta un mapa de estas divulgaciones (sean sistemáticas o de los Informes EITI), con enlaces a los documentos subyacentes.
Estatutos y base legal de las empresas de titularidad estatal: Muchas empresas de titularidad estatal han publicado sus documentos fundacionales, como sus estatutos, escrituras de constitución o las leyes que sustentan su existencia. El Anexo C incluye un mapa del marco legal de 76 empresas de titularidad estatal.
Prospectos de emisión de bonos de empresas de titularidad estatal o de gobiernos: Algunas empresas de titularidad estatal han emitido acciones o títulos de deuda en mercados internacionales. Cuando existen, sus prospectos de emisión de bonos pueden incluir información operativa y financiera detallada. El Anexo C incluye un mapa de las divulgaciones sobre acciones y deuda de 76 empresas de titularidad estatal.
Informes gubernamentales sobre las empresas de titularidad estatal: Los ministerios sectoriales, los ministerios de finanzas u otros órganos de supervisión a veces publican análisis del desempeño o de las finanzas de estas empresas. Estos suelen estar disponibles en el sitio web oficial del ministerio en cuestión.
Informes de las instituciones supremas de auditoría: Cuando el mandato de estas instituciones incluye auditar a las empresas de titularidad estatal, es posible que publiquen auditorías de sus finanzas, desempeño, cumplimiento normativo o funcionamiento. Estas ofrecen una revisión independiente de las prácticas de las empresas de titularidad estatal y suelen estar disponibles públicamente en el sitio web de la institución suprema de auditoría.
Conjuntos de datos de la sociedad civil: Plataformas tales como la base de datos de petroleras nacionales ⁷ de NRGI y el índice de gobernanza de empresas de titularidad estatal ⁸ de Transparencia Internacional brindan acceso a documentación de las empresas de gas y petróleo estatales y evaluaciones de la sociedad civil sobre la transparencia en torno a las empresas de titularidad estatal.
Estudios de factibilidad para proyectos extractivos: Los estudios de factibilidad que las empresas cotizadas en bolsa suelen presentar como parte de sus obligaciones bursátiles pueden ofrecer datos sobre los costos de los proyectos, la producción proyectada y los ingresos previstos. Estos estudios pueden consultarse, por ejemplo, mediante el sistema SEDAR de Canadá. ⁹
Datos sobre el comercio internacional de materias primas: La base de datos COMTRADE ¹⁰ de las Naciones Unidas ofrece acceso a datos sobre el comercio clasificados según el Sistema Armonizado (SA). Estos pueden usarse para cotejar los volúmenes de exportación o detectar discrepancias en los precios.
Puntos de referencia de los precios de las materias primas: Para acceder a datos fiables sobre precios, puede recurrirse al portal de datos sobre materias primas del FMI, ¹¹ las hojas rosas (“pink sheets”) del Banco Mundial, ¹² el Banco de la Reserva Federal de St. Louis, ¹³ la Administración de Información Energética de EE. UU. ¹⁴ y la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). ¹⁵

Implementar el plan de datos

Elaborar un plan de datos ayuda a garantizar la consistencia y la claridad a lo largo de todo el proyecto. Este plan debería abarcar:

Los datos específicos necesarios
Las fuentes de cada conjunto de datos o documento
Cualquier otro paso adicional de recolección o validación de datos
Los procedimientos de depuración, tratamiento y gestión de los datos
Los supuestos subyacentes de los datos que se analizarán
Plazo para completar el conjunto de datos que se analizará

Si los datos necesarios no están disponibles públicamente, considere la posibilidad de utilizar datos sustitutos de otros proyectos equiparables o indique claramente los supuestos en función de la información disponible (p. ej., la producción prevista de un proyecto extractivo). En estos casos, es importante señalar la metodología empleada en el desarrollo de los supuestos.

Antes de proceder al análisis, asegúrese de que el conjunto de datos esté depurado y en un formato abierto (p. ej., CSV o Excel). De ser posible, valide el conjunto de datos depurado con la entidad en cuestión, como una empresa de titularidad estatal, organismo gubernamental o secretariado nacional del EITI, para mejorar la precisión y confiabilidad de las conclusiones.

4. Analizar los datos y comunicar las conclusiones

Una vez que su conjunto de datos esté completo y depurado, el siguiente paso es realizar el análisis. Este paso implica interpretar las conclusiones, identificar las observaciones clave y elaborar un producto persuasivo a partir de ellas. Este manual describe tres enfoques habituales:

Diagnóstico: Comparar las normas con las prácticas para identificar brechas en la gobernanza
Análisis de datos: Usar datos cuantitativos para descubrir tendencias o anomalías
Exposición narrativa: Utilizar observaciones cualitativas para desarrollar un relato persuasivo

Estos enfoques no son excluyentes entre sí y pueden combinarse en un mismo proyecto de investigación. Por ejemplo, un diagnóstico puede estar respaldado por datos representados visualmente, mientras que una narrativa podría incluir evidencia tanto cuantitativas como cualitativas.

Diagnóstico de las normas y prácticas

Los diagnósticos resultan útiles cuando la pregunta de investigación implica comprender si una empresa de titularidad estatal cumple las normas, políticas o marcos de gobernanza existentes. Este enfoque implica analizar las disposiciones legales, regulatorias o políticas pertinentes y compararlas con lo que ocurre en la práctica. Esto puede ayudar a identificar puntos débiles en la aplicación de las leyes, brechas en el cumplimiento normativo o áreas que requieran reformas.

Ejemplos

Comparar las normas que regulan las relaciones financieras entre las empresas de titularidad estatal y el gobierno con lo que ocurre en la práctica según lo informado en los estados financieros auditados (p. ej., distribución de utilidades, retención de ganancias, reinversiones o financiamiento de terceros).
Analizar si las prácticas en materia de gobierno corporativo e integridad respetan las normas aplicables (p. ej., la designación de miembros del Consejo de administración, las adquisiciones y subcontrataciones, la lucha contra la corrupción y los procesos de auditoría).
Evaluar si la selección de compradores y las condiciones de las ventas de materias primas de las empresas de titularidad estatal cumplen con las leyes y regulaciones existentes.
Comparar los requisitos de contribuciones sociales y ambientales con lo que ocurre en la práctica, incluidas las divulgaciones sobre los gastos y los beneficiarios.

Beneficios

Ofrece un marco claro para evaluar las desviaciones y las brechas de gobernanza
Puede ayudar a identificar las causas de un desafío en particular y destacar áreas específicas en las que se necesiten reformas o supervisión
Fomenta el desarrollo de debates respaldados en evidencia sobre el desempeño institucional.

Estudio de caso: República Democrática del Congo (RDC)

A raíz de los pedidos de la sociedad civil que exigían mayor transparencia sobre la administración financiera de las empresas de titularidad estatal, el EITI en la RDC encomendó dos estudios de diagnóstico sobre las relaciones financieras entre nueve empresas de titularidad estatal extractivas y el Estado, que abarcaban los años 2017-2018 y 2019-2020.

El primer estudio ¹⁶ expuso brechas generalizadas entre los requisitos legales y lo que ocurría en la práctica. Determinó que las empresas de titularidad estatal frecuentemente no transferían los ingresos al Estado conforme a lo exigido, realizaban pagos extrapresupuestarios sin supervisión y no cumplían con las normas en materia de adquisiciones públicas o gobernanza. Varias empresas acumulaban un nivel de deuda considerable, incluyendo de terceros tales como comerciantes de materias primas, mientras que los estados financieros muchas veces no se auditaban, padecían retrasos o eran inaccesibles para el público.

El segundo estudio ¹⁷ confirmó la continuidad de muchos de estos problemas, que incluían la falta de transparencia sobre los flujos de ingresos y las asociaciones, divulgaciones incompletas, carencia de datos sobre el desempeño operativo y una supervisión débil del Consejo.

Estas conclusiones han orientado la labor de promoción de la sociedad civil y han contribuido a fortalecer las recomendaciones del EITI para mejorar la transparencia sobre las empresas de titularidad estatal y la gestión financiera en la RDC.

Estudio de caso: Mongolia

En 2022 y 2024, NRGI evaluó las divulgaciones de las empresas de titularidad estatal extractivas de Mongolia, comparando los requisitos legales con lo que ocurría en las prácticas reales, especialmente a través del portal Glass Accounts. A pesar de haber leyes sólidas que exigían transparencia, los estudios revelaron grandes deficiencias: presentación de informes inconsistentes, datos faltantes sobre finanzas, gobernanza y contratos, y una escasa capacidad de uso de los datos. Estas deficiencias son significativas dados los escándalos ocurridos en el pasado, incluidas las audiencias parlamentarias sobre el “robo de carbón” de 2023. Las conclusiones destacaron la necesidad de fortalecer la aplicación de las leyes y mejorar la accesibilidad de los datos y alinearlos con el Estándar EITI 2023. En la actualidad, la sociedad civil utiliza el análisis para reclamar reformas y mejoras en la rendición de cuentas respecto de las empresas de titularidad estatal mineras de Mongolia.

Análisis de datos

Los análisis de datos resultan más provechosos cuando se dispone de datos cuantitativos pertinentes a la pregunta de investigación. Esto permite realizar exámenes estructurados de los datos financieros u operativos para identificar patrones, anomalías o tendencias.

Este enfoque normalmente utiliza conjuntos de datos estructurados, como estados financieros, datos sobre la producción o registros de ventas, para obtener un mejor entendimiento. Antes de emprender el análisis, es importante asegurarse de que los datos estén depurados, sean exactos y estén bien documentados. El uso de herramientas visuales, como gráficos o paneles, puede ayudar a comunicar las conclusiones de manera eficaz, pero es fundamental elegir el tipo de representación visual adecuado al mensaje que se quiere transmitir. ¹⁸ Recursos como el árbol de decisión ¹⁹ de “From data to Viz” pueden resultar útiles para identificar el tipo de gráfico apropiado para los datos y el objetivo, mientras que la guía de estilo ²⁰ de representación visual de datos del EITI ofrece consejos prácticos en cuanto a disposición, formato y accesibilidad.

Beneficios

Ofrece perspectivas objetivas a partir de datos complejos
Permite analizar tendencias y riesgos
Facilita la representación visual de datos y la comunicación respaldada en evidencia

Dependiendo del enfoque , considere la posibilidad de emplear alguno de los cinco tipos principales de análisis de datos expuestos a continuación:

Tipo de análisis de datos	Descripción	Ejemplo
Comparación	Evaluar similitudes y diferencias a lo largo del tiempo o entre entidades	Comparar los pagos de dividendos de una empresa de titularidad estatal antes y después de una reforma legal.
Composición	Analizar el desglose de los datos	Representar visualmente cómo se componen los ingresos totales de una empresa de titularidad estatal, p. ej., las ganancias retenidas, los dividendos y los impuestos.
Movimiento o flujo	Mostrar cómo pasan los ingresos de una entidad a otra	Representar visualmente el desglose de los ingresos totales de una empresa de titularidad estatal, p. ej., las ganancias retenidas, los dividendos y los impuestos, y mostrar a los destinatarios de estos ingresos.
Correlación	Analizar las relaciones entre variables	Comprobar si los precios de las materias primas influyen en los valores de las ventas o en los pagos al gobierno de la empresa de titularidad estatal.
Distribución	Evaluar cómo varían los datos a lo largo del tiempo por categoría	Elaborar un mapa de los gastos cuasi-fiscales de una empresa de titularidad estatal, clasificados por tipo, y mapear cómo han cambiado a lo largo del tiempo.

Estudio de caso: Nigeria

Las organizaciones de la sociedad civil reclaman desde hace tiempo una mayor transparencia sobre las ventas de petróleo crudo de la petrolera nacional nigeriana NNPC Ltd (Nigerian National Petroleum Company Limited), cuestión que también se planteó en un informe de NRGI de 2015. ²¹ Posteriormente, EITI Nigeria (NEITI) comenzó a publicar datos sobre las ventas de petróleo a nivel de cargamento a partir de 2016, mientras que NNPC empezó a publicar datos similares en su sitio web en 2019. Tiempo después, el Secretariado Internacional EITI llevó a cabo un análisis de las ventas de petróleo crudo de NNPC (agosto de 2020-noviembre de 2021), comparando los precios de las ventas con los valores de referencia del Brent. ²² El análisis reveló diferencias significativas entre los precios de venta del petróleo según la identidad del comprador y el tipo de venta (p. ej., préstamos respaldados por recursos).

Exposición narrativa

La exposición narrativa resulta más provechosa cuando la investigación está centrada en un caso específico, acontecimiento o transacción específico que puede explicarse mediante información cualitativa. Esto ayuda a dar vida a cuestiones técnicas, colocándolas en un contexto identificable. Implica interpretar y analizar los datos a fin de generar observaciones e identificar patrones, que luego se plasman en un relato para transmitir significado e impulsar medidas. Esto resulta especialmente eficaz para generar conciencia y participación en relación con un asunto de gobernanza.

Los productos narrativos pueden adoptar diferentes formas. Como ejemplos, pueden mencionarse informes, artículos de blog, fichas explicativas, estudios de casos, formatos multimedia (p. ej., videos, pódcasts) o una combinación de estos recursos. Asegúrese de elegir un formato que genere impacto en su público destinatario.

Elementos de una narrativa de datos sólida

Un tipo de formato habitual es el relato piramidal, que parte de un problema o percepción para luego desarrollar una observación clave y finalmente culminar con una resolución o un llamado a la acción. Sus principales elementos son:

Escenario: ¿Qué contexto ayuda a definir el escenario en términos de las actividades de la empresa de titularidad estatal y de los vínculos con el desafío más amplio de gobernanza de las industrias extractivas abordado en el proyecto de investigación?
Gancho: ¿Por qué y para quién es importante este tema en la actualidad? ¿Por qué debería importarle al público destinatario?
Observaciones emergentes: ¿Cuáles son los puntos clave de los datos que conducen a su conclusión principal?
Observación central: ¿Cuál es la conclusión más importante del análisis?
Resolución: ¿Qué ocurre en la actualidad? ¿Qué debería ocurrir a continuación?

Ejemplos

Investigar una transacción de una empresa de titularidad estatal en particular, p. ej., una venta de materias primas
Rastrear la evolución de las actividades o el mandato de una empresa de titularidad estatal
Evaluar los impactos sociales o ambientales de una empresa de titularidad estatal en una comunidad local.

Beneficios

Permite que datos complejos se vuelvan más accesibles
Fomenta el compromiso emocional y la participación pública
Permite debatir las causas, las consecuencias y el contexto contemplando las particularidades.

Estudio de caso: Kazajistán

En 2018, la organización de la sociedad civil suiza Public Eye publicó un informe de investigación sobre un acuerdo de préstamo respaldado por petróleo celebrado en 2015 entre la petrolera nacional de Kazajistán, KazMunayGas, y el comerciante de materias primas Vitol. ²³ Valiéndose de divulgaciones del EITI y de documentos filtrados, el informe explicó cómo Vitol se aseguró de la estipulación de condiciones favorables, que incluían la fijación del precio del petróleo crudo en valores de 2016 para el cumplimiento de los pagos de la deuda. Este relato contribuyó a generar conciencia pública sobre los acuerdos de financiamiento opacos y su impacto en los ingresos estatales.

Estudio de caso: República del Congo

Las organizaciones de la sociedad civil reclaman desde hace tiempo una mayor transparencia en el sector petrolero de la República del Congo, especialmente respecto de la empresa estatal SNPC (Société Nationale des Pétroles du Congo), los préstamos respaldados por recursos y los contratos de producción compartida. ²⁴ En 2022, EITI Congo publicó un estudio que utilizó datos del EITI para elaborar un modelo de las ventas y los ingresos petroleros del Estado. ²⁵

El estudio determinó que, si bien el crecimiento de la producción compensaba la caída de los precios del petróleo, la cuota de ingresos del gobierno había caído de aproximadamente 60 % en 2013 a menos de 30 % en 2019, en gran parte debido a la renegociación de los términos contractuales mediante el mecanismo de “precio elevado”. El análisis concluyó que el régimen fiscal se había vuelto demasiado complejo y menos sostenible, y que los sistemas tradicionales de producción compartida mostraban un mejor desempeño.

Además, destacó ciertas inquietudes en torno a las transacciones entre partes relacionadas y señaló que SNPC solía vender la cuota de petróleo del Estado a precios más bajos que las compañías privadas. El estudio recomendó fortalecer los procedimientos para garantizar que las transacciones reflejen los valores del mercado en condiciones de plena competencia.

5. Utilizar las conclusiones para generar impacto

Una vez que haya finalizado su análisis, el siguiente paso es compartir sus conclusiones de modo que sustente e influya en la toma de decisiones. Es aquí donde los datos se convierten en una herramienta transformadora.

Para maximizar el impacto, considere cómo podría contribuir su investigación a los objetivos de promoción más amplios, ya sea fortaleciendo la supervisión pública, influyendo en el desarrollo de reformas o mejorando la transparencia. Esta sección explica cómo adaptar a medida las labores de difusión y promoción en función de sus objetivos y de sus públicos destinatarios.

Consejos para una difusión eficaz:

Contacto temprano y frecuente. De ser posible, involucre a las empresas de titularidad estatal, instituciones gubernamentales y secretariados nacionales del EITI durante el proceso de investigación. Esto puede mejorar la exactitud y la relevancia de sus conclusiones y contribuir a su aceptación e incorporación.
Pensar más allá de los destinatarios principales. Además de la sociedad civil y los medios de comunicación, considere la posibilidad de dirigirse a parlamentarios, auditores, autoridades reguladoras, líderes comunitarios, socios para el desarrollo o actores de la industria. Estas partes interesadas pueden ayudar a ampliar su mensaje.
Adaptar los productos. Presente las conclusiones en formatos accesibles, como informes de políticas, fichas informativas, informes resumidos, historias digitales o infografías. Elija productos que generen impacto en el público al que quiere llegar.
Publicar los datos. Comparta el conjunto de datos subyacente en un formato abierto ²⁶ y asegúrese de que pueda reutilizarse libremente en otras investigaciones.
Generar espacio para el debate. La difusión no consiste solo en publicar las conclusiones, sino también en generar debates, invitar a realizar más investigaciones e identificar caminos para avanzar.

Sus conclusiones pueden servir de apoyo para diferentes tipos de estrategias de incidencia. Las siguientes secciones ofrecen ejemplos de tres enfoques habituales.

Reclamar que las autoridades supervisoras investiguen

Si sus conclusiones apuntan a posibles irregularidades, una estrategia podría ser alentar a las autoridades pertinentes a seguir investigando.

Posibles órganos de supervisión a los cuales apuntar:

El grupo multipartícipe del EITI o secretariado nacional
El Inspector General del ministerio pertinente (p. ej. finanzas, minería, petróleo), que posiblemente tenga competencia sobre la empresa de titularidad estatal extractiva.
Institución suprema de auditoría
Organismos nacionales anticorrupción o sobre integridad
Comité de supervisión parlamentaria con competencia sobre la empresa de titularidad estatal o las industrias extractivas
Autoridades de la fuerza pública o judiciales
Organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la rendición de cuentas.

Este tipo de campaña de incidencia puede dirigirse al público en general (p. ej., involucrando a los medios de comunicación) y, a su vez, compartir información específicamente con órganos de supervisión. Para ser eficaz, la campaña debería incluir un llamado a la acción claro y apuntar a generar una respuesta específica por parte de las autoridades pertinentes.

Los autores de la investigación también pueden actuar como recursos técnicos. En algunos casos, los actores de la sociedad civil que publicaron pruebas de irregularidades han sido convocados como peritos técnicos en otras investigaciones.

Estudio de caso: República Democrática del Congo

Desde 2015, distintos grupos de la sociedad civil de la RDC reclaman un mayor nivel de transparencia sobre el acuerdo de SICOMINES (Sino-Congolese Mining), celebrado con China para el intercambio de minerales por infraestructura. En respuesta a ello, el grupo multipartícipe de EITI en la RDC comenzó a publicar información sobre el acuerdo en cada Informe EITI a partir de 2013. En 2021, publicó un análisis detallado sobre la implementación del proyecto desde 2008. ²⁷ Este trabajo motivó un estudio de la Inspección General de Finanzas de la Presidencia de la República, que confirmó las cuantiosas pérdidas de ingresos sufridas por el Estado que EITI RDC había estimado y contribuyó a la posterior renegociación del contrato. ²⁸

Promover la aplicación de las normas vigentes

Si su investigación identifica brechas entre lo que exige la normativa y lo que ocurre en la práctica, las conclusiones pueden contribuir a reclamar una aplicación más estricta de las normas.

Consejos para desarrollar su iniciativa:

Dejar claras las normas. No asuma que su público destinatario conoce el marco legal o regulatorio. Explíquelo de forma clara.
Mostrar por qué es importante cumplir las normas. Destaque lo que los incumplimientos implican para los ingresos públicos, la integridad o la confianza pública.
Ser transparente respecto de los métodos. Describa cómo se analizaron los datos y cómo se llegó a las conclusiones.
Identificar quiénes toman las decisiones y adoptan las medidas. Apunte de forma clara a quiénes poseen autoridad o influencia para actuar, sean los directivos de la empresa de titularidad estatal, ministerios, auditores o parlamentarios.

También podría considerar la posibilidad de alinear su campaña con procesos de revisión de políticas o presupuestarios que estén en curso o previstos, ya que pueden generar oportunidades de involucramiento.

Estudio de caso: México

En 2024, NRGI publicó un análisis de las emisiones de gases de efecto invernadero y los planes de sostenibilidad de Pemex (Petróleos Mexicanos). ²⁹ El informe destaca que, si bien la petrolera nacional mexicana Pemex ha elaborado varios planes para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la producción de gas y petróleo, estos planes no se han cumplido en el pasado. Con el fin de abordar estos desafíos, el estudio ofreció cinco recomendaciones para fortalecer el enfoque de Pemex: establecer objetivos claros, mejorar la transparencia sobre las emisiones, relacionarse con iniciativas internacionales y con partes interesadas, y garantizar una supervisión y aplicación normativa más rigurosas por parte del gobierno.

Hacer campaña para la reforma de políticas o leyes

En algunos casos, es posible que su investigación revele que el problema no radica en la aplicación de la normativa, sino en las normas en sí mismas; por ejemplo, si una regulación genera incentivos no deseados o contiene lagunas.

Pasos para apoyar un programa de reforma:

Generar conciencia sobre las normas vigentes. Explique las normas actuales y los objetivos que persiguen.
Destacar las consecuencias no deseadas. Utilice un lenguaje neutro para mostrar cuáles son los aspectos en los que las normas tal vez no estén funcionando del modo deseado y las posibles necesidades de reformas.
Proponer opciones realistas. De ser posible, describa varias posibilidades de reforma, junto con los costos y beneficios de cada una. Esto puede ayudar a generar el apoyo de una variedad más amplia de partes interesadas.
Relacionarse con los procesos de toma de decisiones. Vincule su campaña con los plazos de reforma legislativa, regulatoria o sectorial pertinentes. Identificar claramente quiénes pueden tomar medidas hace que las recomendaciones de la investigación estén más focalizadas y sean más efectivas.

Comunicarse con claridad y relacionarse tempranamente con los referentes de las reformas puede ayudar a generar impulso y ampliar el nivel de apoyo.

Estudio de caso: Nigeria

En 2024, el laboratorio de ideas nigeriano Agora publicó un análisis de los estados financieros auditados de NNPC correspondientes al año 2023, comparando el desempeño previo y posterior a la Ley de la Industria Petrolera de 2021. ³⁰ El análisis reveló diferencias significativas en la forma en que los ingresos gubernamentales se remitían al tesoro y concluyó con recomendaciones para aclarar o fortalecer la implementación de la ley mediante regulaciones actualizadas.

Recursos adicionales

EITI (2025). Nota guía: Participación estatal y empresas de titularidad estatal.
EITI (2025). Nota guía: Comprender los estados financieros de las empresas estatales.
Global Witness (2018). Finding the missing millions: A handbook for using extractive companies’ revenue disclosures to hold governments and industry to account.
NRGI (2018). Guide to Extractive Sector State-Owned Enterprise Disclosures.
NRGI (2021). National Oil Companies and Climate Change: Insights for Advocates.
NRGI (2022). Guía anticorrupción para socios de empresas de propiedad del Estado.
NRGI (2020). Resource-Backed Loans: Potential and Pitfalls.
Open Ownership (2023). Defining and capturing data on the ownership and control of state-owned enterprises.
OECD. Corporate governance of state-owned enterprises.

Anexo A: Requisitos de los informes EITI asociados a las empresas de titularidad estatal

El Estándar EITI contiene varias disposiciones vinculadas a las empresas de titularidad estatal. Estas reconocen la importancia de las empresas de titularidad estatal en los sectores del petróleo, el gas y la minería, así como la necesidad de transparencia respecto de su titularidad, funcionamiento y relaciones financieras con el Estado. Los países implementadores deben explicar el papel que desempeñan las empresas de titularidad estatal , las normas que rigen su interacción con el gobierno y el nivel de participación del Estado en la propiedad de las empresas de titularidad estatal, sus subsidiarias y sus consorcios.

Requisito 2.5: Beneficiarios reales

El Requisito 2.5 busca que el público pueda saber quiénes poseen en última instancia la propiedad y el control de las empresas que operan en las industrias extractivas del país, a fin de ayudar a disuadir prácticas inapropiadas y corruptas en la gestión de los recursos extractivos y facilitar el control de la titularidad de las personas expuestas políticamente (PEP).

Requisito 2.6: Participación del Estado

El Requisito 2.6 busca generar un mecanismo eficaz de transparencia y rendición de cuentas para las empresas de titularidad estatal, promoviendo, para ello, la comprensión pública respecto de si la gestión de las empresas de titularidad estatal respeta el marco regulatorio pertinente, a fin de aportar una base para la mejora continua de la contribución financiera, económica y social de las empresas de titularidad estatal a la economía nacional, y la comprensión de si las decisiones de inversión de las empresas de titularidad estatal están alineadas con los intereses públicos a largo plazo.

Requisito 4.2: Venta de la cuota de producción del Estado u otros ingresos recaudados en especie

El Requisito 4.2 busca garantizar la transparencia en la venta de los recursos petrolíferos, gasíferos y minerales del Estado, a fin de que el público pueda evaluar si los valores de venta se corresponden con los valores de mercado y garantizar la trazabilidad de los ingresos generados por la venta de estas materias primas hasta el tesoro nacional.

Requisito 4.3: Provisiones de infraestructura y acuerdos de trueque

El Requisito 4.3 busca garantizar la comprensión pública de las provisiones de infraestructura y de los acuerdos de trueque, incluidos los préstamos respaldados por recursos, y posibilitar su comparación con acuerdos convencionales (pactados en dinero).

Requisito 4.4: Ingresos por transporte

El Requisito 4.4 busca garantizar la transparencia sobre los ingresos del gobierno y de las empresas de titularidad estatal derivados del tránsito de petróleo, gas y minerales, como base para promover una mayor rendición de cuentas en los acuerdos de transporte de materias primas que involucran al Estado o a empresas de titularidad estatal.

Requisito 4.5: Transacciones relacionadas con empresas de titularidad estatal

El Requisito EITI 4.5 busca garantizar la trazabilidad de los pagos y las transferencias que involucran a empresas de titularidad estatal, así como fortalecer la comprensión pública respecto de si los ingresos devengados por el Estado le son efectivamente transferidos y del nivel de apoyo financiero del Estado a dichas empresas.

Requisito 6.2: Gastos cuasi-fiscales

El Requisito EITI 6.2 busca garantizar que, cuando las empresas de titularidad estatal asumen gastos financiados con fondos procedentes del sector extractivo en nombre del gobierno que no se reflejan en el presupuesto nacional, dichos gastos se divulguen para garantizar la rendición de cuentas sobre su gestión.

Anexo B: Potenciales riesgos para la salud financiera de una empresa de titularidad estatal

Al analizar los estados financieros de una empresa de titularidad estatal, los GMP deberían estar atentos a las siguientes señales de alerta, que pueden indicar la existencia de riesgos para la salud financiera:

Relación deuda-capital en aumento: Una relación deuda-capital creciente puede ser un indicio de un nivel de endeudamiento excesivo. Un nivel de endeudamiento superior al 50 % de la estructura de capital de una empresa es motivo de preocupación, según proveedores de datos como LexisNexis.
Tasa de cobertura: Se calcula dividiendo las ganancias operativas entre los pagos de intereses netos. Se recomienda controlar la caída en la tasa de cobertura de intereses. Un valor inferior a cinco justifica indagar más al respecto, según el Instituto de Finanzas Corporativas (CFI).
Tendencias de ingresos descendientes: Una caída de los ingresos durante tres o más años consecutivos genera inquietudes sobre la capacidad de una empresa para generar retornos sobre sus inversiones.
Nivel elevado de “otros” gastos: Si el estado de resultados presenta una cantidad excesiva de “otros” gastos que resultan incongruentes o carecen de importancia material, se debería indagar al respecto a fin de determinar su naturaleza y la probabilidad de que se repitan.
Flujo de caja inestable : Las organizaciones sanas suelen tener reservas de efectivo que fluctúan.
Cuentas por cobrar o inventario en aumento: El capital inmovilizado en cuentas por cobrar o en inventario sin vender puede obstaculizar la generación de retornos sobre las inversiones. Un alto nivel de provisiones por deudas incobrables puede ser un indicio de dificultades para obtener el pago de cuentas por cobrar, lo que afecta el flujo de caja.
Pasivo mayor que el activo: Si bien hay empresas con patrones cíclicos en su activo y pasivo, cuando el pasivo supera al activo de manera constante, puede ser una señal de sobreapalancamiento. En algunos casos, ciertos pasivos específicos (por ejemplo, solicitudes de fondos insatisfechas o un elevado nivel de penalidades e intereses por demoras en la cancelación de pasivos) podrían ser indicio de dificultades internas. La divulgación de pasivos contingentes (p. ej., asuntos legales pendientes) puede ser una señal de posibles riesgos futuros.
Caída en el margen bruto de ganancias: El margen bruto de ganancias mide la relación entre las ganancias y los costos en un período determinado. El margen de ganancias debe computar no solo los costos de producción del producto o servicio, sino también los fondos adicionales necesarios para cubrir los gastos operativos (p. ej., el costo del financiamiento mediante deuda). Una tendencia bajista puede ser un indicio de dificultades financieras subyacentes.

Otras señales de precaución pueden ser: márgenes de ganancia constantemente bajos, niveles de reinversión inadecuados, un endeudamiento de corto plazo excesivo, caídas en los retornos y asuntos legales pendientes de resolución.