Контракты и лицензии

Правительства, действуя от имени граждан, заключают соглашения с компаниями на разработку природных ресурсов. Эти соглашения, к которым относятся контракты, лицензии, концессионные соглашения и разрешения, предоставляют компаниям право на добычу ресурсов в обмен на долю прибыли. 

В соответствии с требованием 2.4 термин «контракт» означает полный текст любого соглашения, регулирующего условия добычи нефти, газа и минеральных ресурсов. Под лицензией понимается полный текст любой лицензии, договора аренды, правового титула или разрешения, на основании которых компания получает права на разработку недр. В странах применяются различные типы соглашений, причем в некоторых заключаются контракты на отдельно согласованных условиях, а в других соглашения содержат стандартные условия. 

Независимо от типа соглашения, МГЗС несут ответственность за определение всех подлежащих раскрытию контрактов и лицензий на добычу полезных ископаемых. Что касается контрактов и лицензий на разведку, МГЗС должны обсудить, какие из них подлежат раскрытию, исходя из соображений существенности и практичности. Это требование в равной степени применяется к странам, где действует лицензионный режим и где контракты, как правило, содержат одинаковые условия.

В некоторых странах политика раскрытия информации о контрактах устанавливается конституцией, законами или нормативными актами либо обязательствами, публично принятыми высокопоставленными должностными лицами. Результаты валидации ИПДО показывают, что страны с четкой политикой более эффективно выполняют это требование. МГЗС необходимо провести обзор официальной политики и ее практического применения и документально зафиксировать любые несоответствия.  

Проведение предварительного исследования 

Сначала МГЗС следует провести предварительное исследование, чтобы составить перечень подлежащих раскрытию контрактов. В перечень следует включить контракты на добычу и разведку, приложения, поправки, дополнения и добавления. 

1. Запросите список действующих контрактов. МГЗС должна запросить список всех действующих контрактов на разведку и добычу у государственного органа, ответственного за предоставление прав на разведку и добычу. Можно обратиться к представителям отрасли с просьбой подтвердить предоставленную информацию. Даже в странах, где применяется лицензионный режим, все выданные лицензии должны быть включены в такой перечень.  

Также можно получить информацию из других источников. К примеру, в некоторых юрисдикциях требуется направлять контракты на добычу полезных ископаемых в комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку или в парламент, либо публиковать такие контракты в официальных правительственных изданиях национального уровня. Кроме того, некоторые компании публикуют контракты на своих веб-сайтах. МГЗС могут использовать эти источники для перекрестной проверки списка, предоставленного государственным органом, с которым заключаются подобные соглашения. МГЗС также рекомендуется ознакомиться с ресурсом resourcecontracts.org — глобальным хранилищем контрактов, заключенных в добывающих отраслях. 
 

2. Добавьте контракты на разведку. В перечень должны быть включены все контракты на разведку, независимо от их существенности. МГЗС вправе по своему усмотрению решать, какие контракты на разведку должны быть раскрыты в полном объеме, исходя из соображений существенности и практичности. Однако в тех случаях, когда условия, касающиеся разведки, включены в контракты на добычу (как это принято в нефтедобывающей отрасли), контракт подлежит раскрытию в полном объеме.

При оценке соображений существенности и практичности раскрытия контрактов на разведку МГЗС необходимо изучить следующее:

• существенные платежи по контрактам на разведку, соизмеримые с пороговыми значениями определения существенности платежей для отчетности ИПДО; 
• контракты с компаниями, осуществляющими существенные платежи, в соответствии с определением в отчетности ИПДО;
• нефинансовые обязательства в контрактах на разведку, которые затрагивают интересы общественности³.

Текущие и будущие тендеры и переговоры  

В целях мониторинга новых контрактов государственные органы должны регулярно публиковать информацию о тендерах и переговорах на своих веб-сайтах и, по возможности, информировать МГЗС об их ходе.  

Текущая политика и практика 

1. Оценка текущей практики раскрытия контрактов. МГЗС должна сначала понять, какие контракты уже публикуются, какие могут быть опубликованы без юридических ограничений, а какие до сих пор не опубликованы, несмотря на законодательные требования. 
2. Анализ существующей политики. МГЗС должна изучить существующую политику раскрытия контрактов, описанную в законах, нормативных актах или самих контрактах. Сюда относятся:
   • контрактный режим и нормативно-правовая база страны (например, какой государственный субъект отвечает за заключение, осуществление и мониторинг контрактов на добычу полезных ископаемых, каковы его роли и обязанности?); 
   • законы, регламенты и договорные условия, ограничивающие раскрытие контрактов и лицензий;
   • проводимые реформы (например, включены ли положения о конфиденциальности в контракты, заключаемые после 1 января 2021 года? Возможно ли удалить такие положений из будущих контрактов?);
   • другие законы и регламенты, которые содействуют раскрытию условий контрактов.

МГЗС следует документально фиксировать обсуждения государственной политики, связанной с раскрытием контрактов. 

Юридические препятствия 

В целях устранения юридических препятствий МГЗС рекомендуется рассмотреть следующие действия:  

1. Реализация добровольного отказа от неразглашения информации. В тех случаях, когда законы или контракты запрещают раскрытие информации, МГЗС следует изучить такую возможность, как раскрытие информации путем добровольного отказа от неразглашения информации⁴. Необходимо разработать ограниченный по срокам план действий по окончательному устранению юридических препятствий, внесению поправок в положения о конфиденциальности в будущих контрактах и интеграции политики. Эти меры должны быть включены в рабочий план МГЗС.
2. Анализ положений о конфиденциальности. МГЗС должна оценить, на какую информацию распространяются положения о конфиденциальности и применяются ли они к самому контракту. В некоторых случаях положения о конфиденциальности понимаются неверно или применяются слишком широко. МГЗС должна инициировать диалог, чтобы уточнить сферу их применения, приняв во внимание следующие аспекты:
   • определение термина «конфиденциальная информация», в который часто не входит сам контракт; 
   • положения о конфиденциальности не всегда являются абсолютными и допускают отказ от неразглашения информации по взаимному согласию, в соответствии с требованиями правительства, требованиями инвесторов или правилами листинга на фондовой бирже⁵;
   • некоторые положения имеют ограниченный срок действия. Это означает, что необходимость сохранять конфиденциальность является временной.

Публикация отредактированных контрактов или их краткого изложения не считается соответствием требованию 2.4. Важно публиковать полный текст контрактов, чтобы избежать недоразумений, искажения фактов и недоверия, которые могут возникнуть в результате публикации краткого изложения с неполными или неточными данными.

Эффективное раскрытие контрактов играет важную роль в обеспечении прозрачности управления ресурсами полезных ископаемых и укреплении доверия со стороны общественности. Публикуя контракты в открытом доступе, правительства и компании демонстрируют свою подотчетность и приверженность соблюдению нормативных требований.  

МГЗС рекомендуется рассмотреть следующие действия: 

1. Согласовать способ раскрытия информации. Несмотря на то, что Стандарт ИПДО не предписывает конкретного способа раскрытия контрактов, рекомендуется размещать их в публичном доступе в открытом формате. Странам предлагается использовать специализированные платформы, такие как resourcecontracts.org, или публиковать контракты на государственных или корпоративных веб-сайтах.  
   
   При выборе способа раскрытия информации МГЗС рекомендуется рассмотреть следующие варианты:  
   • Систематическое раскрытие информации на государственных веб-сайтах — стандартная практика, которая обеспечивает эффективный обмен информацией между государственными органами и поддерживает реализацию политики раскрытия контрактов.
   • Временная публикация в отчетах ИПДО, на веб-сайтах ИПДО или на независимых контрактных порталах в процессе перехода к систематическому раскрытию информации.
   • Проведение параллелей между данными в контрактах и другими данными на уровне проектов (например, платежами, данными об объемах добычи или кадастрами) в целях содействия использованию информации заинтересованными сторонами.
   • Обеспечение свободного доступа к контрактам и документам в машиночитаемых форматах. Изначально может взиматься плата, но она не должна быть непомерно высокой, а также необходим план по предоставлению бесплатного доступа в перспективе. Машиночитаемые форматы предоставляют пользователям возможность без труда осуществлять поиск по интересующим их запросам.  
      
2. Разработайте базу данных контрактов и обеспечьте ее регулярное пополнение. Сюда относится следующее:
   • выбор ответственного за отслеживание и публикацию новых контрактов (заключенных с 1 января 2021 года) и поправок (в том числе подписанных до этой даты);
   • периодическая проверка полноты раскрываемых контрактов;
   • согласование сроков раскрытия новых или претерпевших изменения контрактов, в случаях, когда отсутствует политика в этом отношении на государственном уровне; 
   • обеспечение публикации всех документов в машиночитаемых форматах для упрощения использования данных;
   • объединение документов от разных государственных органов на единой платформе для удобства доступа;
   • систематизация документов (контрактов, приложений, поправок и добавлений) в соответствии с нормативно-правовой базой или по проектам, чтобы упростить использование и анализ данных. 
      
3. Обеспечьте полное раскрытие информации. Должны быть опубликованы полные тексты контрактов, включая приложения, дополнения и добавления, а также всех контрактов на разведку, согласованные МГЗС, без изъятия информации. МГЗС может проверить полноту раскрытия информации путем запроса подтверждения у сторон контракта и проведения выборочных проверок для сравнения опубликованных документов с оригиналами.
   
4. Обеспечьте понятность. МГЗС рекомендуется рассмотреть возможность добавления аннотаций или пояснений к сложным условиям контракта и краткого изложения важных положений простым языком. Ссылки на соответствующие разрешения также способствуют повышению доступности документации для пользователей. 

Лицензионные режимы

В странах, где выдаются стандартизированные лицензии, МГЗС должна оценить, встречаются ли какие-либо отклонения от стандартных условий. Если отклонения не встречаются, то достаточно опубликовать только типовые контракты. Тем не менее МГЗС следует регулярно проводить оценку на предмет выявления отклонений. При наличии отклонений МГЗС необходимо обеспечить публикацию отдельных контрактов. Этот процесс следует документально зафиксировать, чтобы прозрачным образом обосновать причины, по которым та или иная информация не раскрывается⁶. 

Прозрачность контрактов позволяет общественности получить более полное представление о доходах и расходах государства, а также способствует дискуссиям и реформам. Раскрытые данные можно использовать в целях контроля за соблюдением нормативных требований, отслеживания изменений в нормативно-правовой базе и тщательного изучения системы распределения рисков и выгод для прогнозирования будущих сценариев. Чтобы получить максимальную отдачу, МГЗС следует уделить внимание распространению информации о раскрытии условий контрактов среди граждан и соответствующих заинтересованных сторон, а также организовать мероприятия по наращиванию потенциала в использовании этих данных.  

Использование данных государственными органами 

Информационная основа для прогнозирования доходов 

Повышение эффективности сбора доходов 

Раскрытие контрактов обеспечивает прозрачность важных условий, на основе которых можно моделировать динамику проектов по добыче полезных ископаемых и прогнозировать ожидаемые выплаты государству. Данные из контрактов вместе с данными об оцененных запасах, операционных и капитальных затратах и ценах на сырьевые товары служат основой для построения финансовых моделей. Эти модели, хотя и не являются стопроцентно точными, предоставляют ценную информацию о возможном влиянии различных сценариев на государственные доходы (например, различные уровни оцененных запасов, колебания цен или изменения настроений инвесторов). Финансовые модели также можно сопоставлять с фактическими платежами на уровне проектов, информация о которых раскрывается в отчетности ИПДО, чтобы выявлять расхождения и области, требующие дополнительного анализа для более эффективной мобилизации внутренних ресурсов.  

Согласование усилий по обеспечению прозрачности контрактов с другими национальными реформами 

Раскрытие условий контрактов дополняет более масштабные реформы добывающих отраслей, включая реформы, связанные с противодействием коррупции, обеспечением прозрачности бенефициарного владения и энергетическим переходом. Энергетический переход может привести к тому, что прогнозы, на основе которых составлялись финансовые условия контрактов и рассчитывались сроки добычи, не оправдаются⁷. Раскрытие контрактов позволит правительству оценить риски, сопряженные с энергетическим переходом, включая возможность удорожания добычи ископаемого топлива по сравнению с получением энергии из экологически чистых источников. Результаты такого анализа будут способствовать снижению рисков при проведении правительством реформ, направленных на энергетический переход.  

Использование данных гражданским обществом  

Более эффективный сбор доходов  

В некоторых странах государственные органы, отвечающие за сбор налогов, не располагают информацией о юридических и договорных основаниях платежей, что затрудняет оценку налоговых обязательств. Раскрытие условий контрактов способствует сокращению этого информационного разрыва, предоставляя местному населению ценную информацию о потоках доходов от природных ресурсов, получаемых региональными или местными органами власти. Можно провести анализ контрактов, чтобы помочь гражданам осуществлять контроль за выполнением компаниями таких обязательств, как отчисления на социальные нужды, предоставление рабочих мест местным жителям и соблюдение требований по охране окружающей среды. Гражданское общество способно сыграть важную роль в распространении информации и формировании более точного представления о реализуемых проектах путем анализа условий контрактов, проведения исследований и взаимодействия с правительством.  

Выявление коррупционных рисков 

Публикация полного текста контрактов и лицензий позволяет общественности изучать важнейшие условия соглашений о добыче полезных ископаемых и сопоставлять их с типовыми контрактами, нормативно-правовой базой и налоговым режимом. Если заключенные контракты и предоставленные лицензии содержат условия, существенно отличающиеся от условий других соглашений о добыче полезных ископаемых (в том числе в отношении субсидий, налоговых льгот и требований к выплатам на социальные нужды и экологическим платежам), типового соглашения или обычно применяемых нормативно-правовой базы и налогового режима, это потенциально может указывать на коррупционные схемы. Для оценки сопоставимости условий различных соглашений о добыче полезных ископаемых гражданскому обществу следует проводить последовательный анализ опубликованных контрактов и лицензий. Гражданское общество играет важную роль в анализе условий различных контрактов, выявлении потенциальных несоответствий в условиях отдельных соглашений и привлечении внимания общественности к существенным различиям в условиях контрактов. Тщательная проверка общественностью условий заключенных соглашений о добыче полезных ископаемых может способствовать пресечению коррупционных схем, разработанных на этапе переговоров.  

Использование данных представителями отрасли 

Разъяснение условий контрактов общественности  

Отсутствие у общественности доступа к контрактам может вызвать сомнения в справедливости их условий. Некоторые положения могут восприниматься как несправедливые ввиду сугубо технического характера контрактов на добычу полезных ископаемых. Раскрытие условий контрактов позволяет компаниям обосновать финансовые условия, а также разъяснить причины необходимости отступления от условий типовых контрактов и освобождения от налогов. 

1. Согласовать цели и план действий по раскрытию контрактов

• Обсудите основные проблемы в добывающих отраслях, которые могут быть преодолены путем обеспечения прозрачности контрактов. 
• Согласуйте четкие цели раскрытия контрактов. 
• Выявите пробелы в потенциале, а также тренинги или ресурсы, необходимые для их устранения.

2. Вовлечь ключевые заинтересованные стороны и обеспечить наращивание потенциала

• Инициируйте диалог с соответствующими государственными органами и компаниями. 
• Определите сторонников прозрачности контрактов в правительстве и в отрасли. 
• Подготовьте адресные сообщения для различных групп заинтересованных сторон о важности прозрачности контрактов. 
• Изучите передовой опыт и ресурсы стран ИПДО, компаний, международных организаций и научных учреждений. 
• Проведите мероприятие по обмену опытом с участием стран, демонстрирующих твердую приверженность принципам прозрачности контрактов; рассмотрите возможность присоединения к Сообществу прозрачности контрактов ИПДО. 
• Привлеките поддерживающие компании к обмену опытом и рекомендациями по преодолению проблем, связанных с раскрытием информации. 
• Проведите опрос среди членов МГЗС и сопоставьте проблемы с проблемами других стран; инициируйте дискуссии с целью поиска решений. 
• Проведите мероприятия по укреплению доверия, обсудите основные проблемы и меры по их преодолению, а также устраните опасения, связанные с неверным толкованием положений контрактов. 
• Привлеките экспертов, работающих с вопросами конфиденциальности и коммерческой тайны. 
• Проконсультируйтесь с представителями гражданского общества и основными группами пользователей, с тем чтобы выявить и задокументировать потребности граждан в сфере прозрачности контрактов, а затем передать информацию об этих потребностях. 
• Проведите семинары и тренинги по анализу контрактов, финансовому моделированию и прогнозированию доходов.

3. Опубликовать перечень всех действующих контрактов

• Проведите предварительный анализ всех действующих контрактов на добычу полезных ископаемых в стране. 
• Составьте список соглашений, заключенных между добывающими компаниями и правительством, которые потенциально изменяют права на разработку недр, включая соглашения по конкретным проектам и все контракты на реализацию связанных проектов, подписанные параллельно с исходным соглашением или на более позднем этапе. Включите в список предоставленные компаниями планы и отчеты об оценке, которые описывают принятые ими обязательства и порядок их выполнения, а также процедуру внесения поправок или изменений в контракты. 
• Предоставьте описание и обоснование того, какие соглашения и документы МГЗС включила в список подлежащих раскрытию в соответствии с требованиями 2.4(d) и 2.4(e). 
• Проконсультируйтесь с представителями государственных органов, компаний и гражданского общества, чтобы согласовать и документально зафиксировать критерии классификации документа как приложения, дополнения и добавления. 
• Определите, какие тендеры и переговоры по контрактам проводятся в настоящее время и ожидаются в будущем.
• Составьте и опубликуйте полный перечень всех действующих контрактов и лицензий.

4. Понять, на каком этапе находится раскрытие контрактов, и разработать план по устранению препятствий

• Проведите предварительное исследование, чтобы определить, какие контракты уже опубликованы на государственных и корпоративных веб-сайтах (можно привлечь консультанта или национальный секретариат). 
• Побуждайте компании раскрывать условия контрактов в добровольном порядке. 
• Закажите юридическую экспертизу или анализ типовых соглашений с целью выявления юридических препятствий и положений, способствующих раскрытию условий контрактов. 
• Проведите анализ ранее опубликованных соглашений и обобщите выводы, сделанные по итогам опросов компаний и государственных органов. 
• Проведите мероприятия по наращиванию потенциала для членов МГЗС, посвященные продвижению принципов прозрачности контрактов и рассмотрению потенциальных доводов против.

5. Раскрыть контракты

• Изучите существующую практику раскрытия информации и используемые для этого платформы. 
• Выявите пробелы в существующей практике раскрытия информации. 
• Разработайте эффективные и действенные системы, предназначенные для раскрытия информации, опираясь на существующие структуры. 
• Определите, какие ресурсы необходимы для создания и поддержания таких систем, предназначенных для раскрытия контрактов. 
• Вступите во взаимодействие с соответствующими министерствами, которые потенциально могут разместить на своих ресурсах сайт, где будут публиковаться контракты. 
• Разберитесь в процедурах заключения контрактов и внесения в них изменений. 
• Определите ответственный государственный орган и контактное лицо по вопросам публикации контрактов. 
• Оцените необходимость издания органом, на ресурсах которого будет размещаться сайт для публикации контрактов, внутренних постановлений или юридических актов. 
• Проведите мероприятие по обмену опытом с участием стран, которые уже обеспечили или работают над обеспечением прозрачности контрактов. 
• Рассмотрите возможность публикации всех соглашений и документов в машиночитаемых форматах и объединения документов, предоставленных разными органами.

Сложности в выполнении требования 2.4 

В ходе валидации стран на соответствие требованию 2.4 было выявлено несколько похожих проблем. К наиболее распространенным из них относятся: 

• Отсутствие закрепленной на законодательном уровне политики. Во многих странах отсутствует четкая государственная политика в отношении раскрытия контрактов и лицензий в добывающих отраслях, что препятствует всесторонним усилиям по обеспечению прозрачности. Некоторые МГЗС в основном сосредоточены на анализе законодательных и договорных положений, запрещающих раскрытие информации, нежели на более общей государственной политике в области раскрытия информации. В ряде стран только закрепление политики в области раскрытия информации на законодательном уровне позволило преодолеть ограничения, связанные с сохранением конфиденциальности.  
• Больше внимания к контрактам, чем к лицензиям. Некоторые страны уделяют приоритетное внимание раскрытию контрактов, не посвящая достаточно времени полному раскрытию лицензий, особенно лицензий на разведку.  
• Публикация постановлений вместо полного текста контрактов и лицензий. Некоторые страны раскрывают постановления правительства (например, указы) о заключении контрактов и выдаче лицензий вместо полного текста самих контрактов или лицензий.   
• Непроверенные заявления о применении типовых контрактов или лицензий. Часто утверждается, что все контракты заключаются по шаблону, однако всесторонний анализ всех действующих контрактов и лицензий не проводится, а значит, невозможно подтвердить отсутствие отступлений от типовых условий.  
• Отсутствие перечня контрактов и лицензий. В отсутствие общедоступных перечней для отслеживания всех активных контрактов и лицензий, а также приложений, поправок и дополнений к ним, сокращаются возможности для проверки полноты раскрытия информации. Такие перечни помогают понять, какие документы уже опубликованы, а какие нет (с конкретными ссылками на опубликованные документы для повышения удобства доступа).  

Часто задаваемые вопросы

1. Допустимо ли изъятие информации при публикации условий контрактов или публикация краткого изложения?  
   Нет. Публикация контрактов в кратком изложении или контрактов, из которых изъята какая-либо информация, не означает соответствие требованию 2.4. Для достижения прозрачности и упреждения подозрений или неверного толкования важно обеспечить полное раскрытие условий контрактов. В случае изъятия или опущения части текста в связи с необходимостью сохранения коммерческой тайны или конфиденциальности будет означать, что страна не полностью выполнила требование 2.4 в отношении полного раскрытия условий контрактов.

2. Можно ли считать закон о свободе доступа к информации государственной политикой в отношении раскрытия контрактов?  
   Нет. Законы о свободе доступа к информации, как правило, являются реактивными (т. е. документы публикуются только по запросу) и часто содержат ограничения, согласно которым определенные документы относят к конфиденциальным из соображений национальной безопасности. Государственная политика в отношении раскрытия контрактов должна носить упреждающий характер и предписывать публикацию контрактов и лицензий в любом случае.  

3. Можно ли реестр лицензий считать общедоступным перечнем контрактов и лицензий?  
   Нет. Реестр лицензий или кадастр (в соответствии с требованием 2.3(b)) предоставляет ограниченную информацию, в то время как в перечне представлены все контракты и лицензии, включая приложения, поправки и дополнения к ним. В перечне также должно быть указано, опубликован ли конкретный документ и где, а также особо отмечены все документы, которые еще не были опубликованы в открытом доступе.  

4. Коммерческой тайна — это то же самое, что и законодательные положения о конфиденциальности?  
   Нет. Коммерческая тайна не всегда защищена законом, в то время как законодательные положения о конфиденциальности прямо запрещают разглашение конкретной информации, содержащейся в контракте.   

5. Почему важно опубликовать государственную политику в отношении раскрытия контрактов?  
   Публикация четкой государственной политики однозначно свидетельствует о намерении обеспечить публикацию всех контрактов и соглашений, что укрепит доверие заинтересованных сторон и будет содействовать правовым реформам, направленным на устранение ограничений, связанных с положениями о конфиденциальности.  

6. Существуют ли универсальные определения приложения, поправки и дополнения? 
   Не существует согласованного на международном уровне определения приложения, поправки или дополнения в отношении контрактов, заключенных в горнодобывающей и нефтедобывающей отраслях. Таким образом, МГЗС должны согласовать такое определение для целей публичного раскрытия информации (см. шаг 3).  

В данной типологии описываются соглашения и документы, которые имеют отношение к выполнению требования 2.4(d). Здесь представлены соглашения, подписываемые правительством, а также направляемые правительству планы и отчеты об оценке (которые, как правило, им утверждаются). Эта типология не включает отраслевое законодательство или нормативные акты, которые обычно являются общедоступными документами, а также не охватывает выдаваемые в стандартном порядке лицензии и разрешения и подаваемые компаниями регулярные отчеты. 

В разных юрисдикциях к подписанным соглашениям, заключаемым в нефтегазовой и горнодобывающей отраслях, обычно прилагаются определенные документы. Несмотря на то, что конкретные сведения в таких документах варьируются, ниже приведены распространенные примеры приложений к контрактам. 

Многие контракты содержат всего несколько приложений. Однако в некоторых случаях договаривающиеся стороны прилагают более широкий набор документов. Приведенные ниже примеры подчеркивают важность согласования определений терминов «приложение», «дополнение» и «добавление» (в соответствии с требованием 2.4(d)(ii)), поскольку эти дополнительные документы включаются по взаимному согласию сторон.