Un Estándar mejorado para una mejor gobernanza del sector

Dyveke Rogan

9 March 2016

Febrero de 2016 marcó un importante hito para la transparencia en el sector de las industrias extractivas: la Conferencia Global del EITI en Lima reunió a casi 1200 personas de unos 100 países para debatir los más recientes logros en materia de apertura de los sectores petrolero, gasífero y minero. Los participantes intercambiaron experiencias durante toda la Conferencia, en las reuniones y eventos paralelos, y proporcionaron a la comunidad del EITI un importante entorno para el debate y el intercambio de experiencias de sus países.

En función de estas experiencias nacionales, el año pasado el Consejo del EITI decidió llevar a cabo algunos ajustes del Estándar EITI. El Estándar EITI 2016 fue aprobado en la reunión de Lima el 23 de febrero de 2016. Si bien no era conveniente realizar cambios importantes solo tres años después de una revisión significativa del Estándar, el EITI consideró necesario hacer algunas actualizaciones que reflejaran las lecciones aprendidas en este primer período de implementación. El Estándar EITI 2016 es innovador en cuanto exige información sobre los beneficiarios reales. También se propone incorporar la transparencia en sistemas de declaraciones y divulgaciones de los gobiernos y las empresas relacionadas con el sector extractivo. Esto debería permitir que la implementación sea menos ardua y al mismo tiempo asegurar que el EITI ofrezca información relevante y útil. Destacamos aquí los cambios más significativos al Estándar EITI revisado:

La inclusión de disposiciones para permitir una transparencia integrada. En el largo plazo, la transparencia de la industria extractiva no debería estar limitada al EITI sino convertirse en una parte integrada del modo en que los gobiernos administran el sector. En lugar de simplemente confiar en los mecanismos de presentación de informes del EITI para demostrar la transparencia, los gobiernos implementadores del EITI, en mayor medida, podrían divulgar la información requerida por el Estándar EITI a través de sistemas de presentación de informes corporativos y gubernamentales, como bases de datos, sitios web, informes anuales, portales, etc. En algunos casos, ya podrían existir mecanismos de elaboración de informes en los que el EITI puede basarse. En otros casos es posible que esos sistemas no existan y deban ser creados, o que sean incompletos y deban ser mejorados. Con este fin, se ha ajustado el Estándar del EITI para que detalle dos posibilidades para las declaraciones del EITI: (i) los “Informes EITI convencionales” en los que la recopilación de datos y su conciliación están a cargo de un Administrador Independiente; y (ii) “los informes EITI integrados” en los que las divulgaciones públicas de la información requerida por el Estándar EITI se hacen por medio de los sistemas gubernamentales existentes.
Nuevas disposiciones sobre los beneficiarios reales. En 2013, el Consejo del EITI acordó que en el futuro el EITI exigirá la divulgación de los beneficiarios reales. El Estándar EITI 2016 contiene nuevas disposiciones sobre los beneficiarios reales (disposición 2.5). Para el 1 de enero de 2017, todos los países deberán acordar una hoja de ruta para cumplir el requisito sobre los beneficiarios reales. Para el 1 de enero de 2020, todos los países deberán garantizar que las empresas privadas divulguen sus beneficiarios reales como parte de sus Informes EITI. Esta información deberá incluir la identidad de los beneficiarios reales, el grado de participación en la titularidad y detalles acerca del modo en que se ejerce el control y la titularidad. También se recomienda que se mantenga esta información en un registro público de beneficiarios reales.
Procedimientos de Validación mejorados. Aunque el sistema de Validación le ha prestado un servicio relativamente bueno al EITI en el pasado, muchos tenían la inquietud de que el procedimiento ya no fuera adecuado para el propósito a medida que el EITI se expandió tanto en cantidad de miembros como en el alcance. En respuesta a una amplia consulta con los países implementadores así como las cinco Validaciones piloto emprendidas en Ghana, Mongolia, Santo Tomé y Príncipe, Islas Salomón y Timor-Leste, el Consejo del EITI ha elaborado nuevos procedimientos de Validación. Estos nuevos procedimientos incluyen cambios en la forma de evaluar los requisitos, y la introducción de evaluaciones más desglosadas. Las consecuencias del incumplimiento y los calendarios para alcanzar el cumplimiento también han sido modificados, a fin de establecer un sistema que aliente y recompense la mejora continua. Finalmente, el Consejo del EITI ha decidido que en el futuro, el Secretariado Internacional llevará a cabo la recopilación de datos para las Validaciones. Un validador hará el control de calidad de los resultados y presentará un informe de Validación al Consejo del EITI.
Recomendaciones de los informes EITI. La naturaleza de las recomendaciones que resultan de los Informes EITI y la medida en que el grupo de multipartícipes y el gobierno las siguen repercute de manera notable en el impacto de la implementación del EITI. Sin embargo, la experiencia con la implementación hasta la fecha muestra que relativamente pocas recomendaciones de los Informes EITI han sido implementadas. La falta de implementación de las recomendaciones ha contribuido a la pérdida de oportunidades de realizar reformas. Para aumentar el foco de atención en el seguimiento de las recomendaciones de los Informes EITI, el Estándar EITI 2016 incluye disposiciones que requieren que el grupo de multipartícipes documente el grado de progreso hacia el abordaje de las recomendaciones y justifique por qué se hizo caso omiso de alguna recomendación de los Informes EITI. El plan de trabajo del grupo de multipartícipes también deberá indicar los planes para implementar las recomendaciones.
Política de datos abiertos. La promoción de los datos abiertos presenta oportunidades para aumentar significativamente la eficacia y la eficiencia de la implementación del EITI. El desafío consiste en que se necesita un grado importante de flexibilidad para asegurar que los países implementadores puedan desarrollar soluciones adaptadas a sus circunstancias. El Estándar EITI 2013 incluía varias disposiciones que abordaban la accesibilidad de los datos. A fin de promover los datos abiertos, se ha fortalecido estos requisitos de modo de que el grupo de multipartícipes deba acordar una política clara sobre el acceso, la puesta en circulación y la reutilización de datos del EITI, así como alentar a los países implementadores del EITI a publicar los datos del EITI con una licencia abierta, y a poner en conocimiento de los usuarios que la información puede ser reutilizada sin consentimiento previo. Esto coloca el asunto de los datos abiertos en la agenda del grupo de multipartícipes sin requerir un enfoque específico. El Consejo también ha acordado una política de datos abiertos, y establecerá un grupo de trabajo para que desarrolle estándares de datos abiertos más detallados.
Menos ambigüedades. Se han hecho varios ajustes menores a los siguientes requisitos: asignación de licencias, registros de licencias, participación estatal, datos de producción y exportación, puntualidad de los datos, calidad de los datos, pagos en especie y gastos cuasifiscales. Estas revisiones se hicieron para abordar las incoherencias del Estándar EITI 2013 y no constituyen nuevos requisitos.
Gobernanza del grupo de multipartícipes. El Estándar EITI 2013 contenía una disposición general sobre las normas y procedimientos de gobernanza interna para los grupos de multipartícipes. Sin embargo, no había disposiciones específicas sobre los gastos de representación y/o per-diems. El Código de Conducta del EITI, que se aplica a todas las personas que ocupan cargos en el EITI, aborda el tema de los gastos de representación explícitamente: “Específicamente, quienes ocupan cargos en el EITI deberán seguir estas directrices: …Cualquier gasto de representación establecido, pagado u obtenido deberá basarse en costos reales razonables y buenas prácticas internacionales”. El EITI ha identificado algunos desafíos relacionados con las prácticas de los gastos de representación altos en los grupos de multipartícipes. Si bien el Estándar EITI 2016 no establece una política sobre gastos de representación, se introdujo un nuevo requisito que obliga a los grupos de multipartícipes a publicar su política sobre gastos de representación.
Los requisitos han sido reestructurados de conformidad con la cadena de valor de la industria extractiva. En el Estándar EITI 2013, los siete requisitos del EITI siguen la estructura del proceso del EITI, la cual no resulta necesariamente intuitiva para las partes interesadas que trabajan en el sector extractivo. Trazar los requisitos de divulgación del EITI a lo largo de la cadena de valor de la industria extractiva es una manera más lógica de ilustrar de qué modo el EITI es importante para los diversos problemas del sector extractivo. También asegura la coherencia con el marco para evaluar los requisitos durante la validación y aumenta las oportunidades para fortalecer los vínculos con otras iniciativas y procesos de reforma.