Cómo la pandemia mundial ha definido el nacionalismo de los recursos

Adaptado de un discurso pronunciado por Mark Robinson, Director Ejecutivo del EITI, en la conferencia Investing in African Mining Indaba 2022.

El nacionalismo de los recursos es un problema mundial. Impulsado por la motivación política de maximizar el valor de los recursos naturales de un país, puede adoptar muchas formas: la mayor influencia del gobierno, la aplicación de impuestos extraordinarios, el cambio unilateral de condiciones contractuales para aumentar la participación del Estado en el sector de los recursos naturales o la nacionalización total.

A menudo, el nacionalismo de los recursos surge como respuesta a una serie de preocupaciones legítimas, algunas de las cuales llevaron, en parte, a la creación del EITI en 2003: el desajuste de las expectativas, la falta de transparencia, la volatilidad de los precios de las materias primas y superciclos que ofrecen promesas de prosperidad. En este momento en que superamos la pandemia de COVID-19, estas preocupaciones siguen siendo relevantes. Los ciudadanos quieren saber qué recursos procedentes de las inversiones en el sector extractivo se dirigen hacia sus países y comunidades, especialmente a raíz de las crisis fiscales y de deuda.

Entre la década de 1960 y la de 1980, muchos gobiernos se centraron en nacionalizar sus industrias extractivas para ejercer un mayor control sobre el sector. Actualmente, el patrón parece ser diferente, ya que muchos gobiernos aplican reformas regulatorias y fiscales, renegocian los términos de los contratos e introducen disposiciones constitucionales para tipificar las participaciones de los Estados y las comunidades en los recursos naturales. Si bien el nacionalismo de los recursos no puede generalizarse como un fenómeno mundial o regional específico, es probable que se intensifique en el contexto del auge actual de las materias primas.

Las tendencias que observamos actualmente en el nacionalismo de los recursos subrayan la necesidad de contar con una cooperación y colaboración regionales sólidas entre los gobiernos y las iniciativas.

El entorno geopolítico presente ha acentuado dos dimensiones de este fenómeno, que podrían denominarse como “el subnacionalismo de los recursos” y “el supranacionalismo de los recursos”.

El subnacionalismo de los recursos ocurre cuando los gobiernos regionales y locales de zonas ricas en minerales exigen una mayor proporción del valor generado por las operaciones extractivas a través de transferencias de ingresos. En casos extremos, esto puede provocar conflictos.

El supranacionalismo de los recursos surge cuando los países procuran asegurarse un mayor acceso a los recursos cuya oferta mundial es escasa, como en el caso de los minerales críticos. Puede generar una competencia entre Estados nación poderosos, que puede verse acentuada por interrupciones de la cadena de suministro, tal y como estamos presenciando tras la invasión rusa en Ucrania.

Las tendencias que observamos actualmente en el nacionalismo de los recursos subrayan la necesidad de contar con una cooperación y colaboración regionales sólidas entre los gobiernos y las iniciativas.

Implicaciones de las posibles soluciones

Si bien las preocupaciones subyacentes en estos fenómenos son legítimas, el nacionalismo de los recursos rara vez es la solución adecuada para solucionarlas. Tampoco logra el objetivo de servir a los intereses de los ciudadanos, excepto quizás a muy corto plazo mediante gastos extraordinarios. En todo caso, el nacionalismo de los recursos exacerba el riesgo de utilizar mal los recursos públicos con fines privados en lugar de beneficiar a los ciudadanos.

La transparencia puede ofrecer un antídoto más eficaz al establecer expectativas claras y realistas y evitar respuestas de “expansión y contracción” ante los ciclos de precios de las materias primas. Arrojar luz sobre toda la cadena de valor del sector extractivo —desde el punto de vista de la exploración, pasando por el seguimiento de los ingresos y la forma en que se gastan— es el día a día del EITI. Al divulgar la información sobre los ingresos, los gobiernos y las empresas mejoran sus condiciones para demostrar de qué forma estos se traducen en gastos para el desarrollo que benefician a los ciudadanos. También a escala subnacional, la transparencia respalda una mayor comprensión de cómo fluyen los ingresos a escala regional o comunitaria.

La publicación de contratos y condiciones fiscales en consonancia con los requisitos de presentación de informes EITI contribuye a corregir el nacionalismo de los recursos al contrarrestar interpretaciones populistas de términos contractuales o fiscales injustos. Por ejemplo, en Guyana —donde se ha especulado sobre los términos de los contratos para proyectos petroleros lucrativos— la divulgación de contratos por parte del nuevo gobierno ha ayudado a disipar la desconfianza.

Fomentar una cultura basada en la confianza

Es posible fomentar una cultura basada en la confianza, pero solamente actuando de manera intencionada para generar una base de pruebas compartida y un espacio seguro para el diálogo. Incluso en Sudáfrica —donde existe una industria minera sólida, instituciones eficaces y un proceso presupuestario transparente— existe la percepción de que la industria y el gobierno podrían hacer más para satisfacer las expectativas de la comunidad y publicar inversiones sociales. En tal contexto, el EITI es un vehículo que puede apoyar una evaluación realista de cómo los beneficios de los recursos naturales trascienden a las comunidades, ya sea mediante transferencias de recursos del gobierno a las comunidades o inversiones sociales de las empresas.

La recopilación, verificación y publicación de datos e información debe ser parte de un esfuerzo colectivo para generar confianza.

El desajuste de las expectativas alimenta la desconfianza, lo que reduce todavía más las oportunidades de diálogo. La recopilación, verificación y publicación de datos e información debe ser parte de un esfuerzo colectivo para generar confianza. Al implementar el EITI, los países pueden institucionalizar un enfoque colaborativo en el que intervienen múltiples partes interesadas. En algunos países implementadores del EITI, los grupos multipartícipes son los únicos foros en los que gobiernos, empresas y la sociedad civil se reúnen en pie de igualdad para debatir las reformas de gobernanza en el sector extractivo.