Registro de licencias

La mayoría de los países ricos en recursos cuentan con registros para facilitar la administración de sus sistemas de concesión de licencias a la industria extractiva. Los registros de licencias son bases de datos que contienen documentación relacionada con todos los derechos de exploración, desarrollo y extracción adjudicados a las empresas. El formato de dichas bases de datos varía desde hojas de cálculo de Excel hasta sofisticados sistemas en línea con información geográfica, geológica y contextual, como documentos de licencia.

La divulgación pública de los registros de licencias permite a los ciudadanos saber a qué empresas se han adjudicado derechos de explotación sobre los recursos naturales del país, con qué propósito y en qué lugares. Esto permite la supervisión pública de las actividades extractivas a nivel de proyecto, es decir, por campo petrolero o mina. Mantener un sistema de registro preciso es esencial para alentar la inversión, dejar claros los derechos de propiedad, mitigar la degradación ambiental, ayudar a evitar conflictos sobre la propiedad y ubicación de las actividades del sector extractivo y mejorar la supervisión y la rendición de cuentas en el proceso de otorgamiento de licencias.

El Requisito 2.3 del Estándar EITI exige que los países implementadores mantengan registros de licencias con información actualizada y exhaustiva. Los registros y los catastros deben documentar información específica para todos los derechos activos de extracción, incluida la de las empresas a las que se adjudican derechos y de las materias primas, de la zona geográfica y del período cubierto por cada licencia. Cuando haya obstáculos jurídicos o prácticos para la divulgación completa (por ejemplo, cláusulas de confidencialidad en acuerdos legales o la ausencia de plataformas de divulgación), estos deberán documentarse junto con las medidas previstas para superarlas. Cuando los datos sobre los registros de licencias se divulguen sistemáticamente, los Informes EITI pueden centrarse en analizar y evaluar la calidad de las divulgaciones.

Esta nota ofrece orientación para los grupos multipartícipe sobre cómo abordar los obstáculos relacionados con la divulgación de registros de licencias y reforzar la transparencia en torno a los derechos de extracción. Debe leerse junto con las directrices sobre los otorgamientos de contratos y licencias (Requisito 2.2) y las divulgaciones de los beneficiarios reales de las licencias (Requisito 2.5).

• ¿Cuáles son las empresas que tienen derecho a explorar y explotar los recursos petroleros, de gas y mineros? ¿Cuáles son las materias primas producen estas empresas y durante cuánto tiempo son válidas sus licencias?

• ¿Cuánto tiempo suele transcurrir desde que una empresa solicita una licencia hasta que se otorga? ¿Hay discrepancias significativas en los plazos de adjudicación de una licencia a otra?

• ¿Dónde se permiten las actividades extractivas? ¿Cómo han ayudado las divulgaciones públicas a esclarecer los derechos de propiedad y prevenir conflictos sobre la zona geográfica o la propiedad legal de las actividades extractivas?

• ¿Se conceden contratos y licencias cerca de las comunidades locales o en zonas vulnerables a la degradación ambiental?

De conformidad con el Requisito 2.3.b, los países implementadores están obligados a mantener un sistema de registro o catastro público con información sobre todas las licencias aplicables al sector extractivo. Al prepararse para la divulgación de datos de licencias, se aconseja al grupo multipartícipe que se esfuerce por comprender bien la información disponible actualmente sobre el sistema de concesión de licencias. Esto implicaría revisar los tipos de derechos que existen, cómo se registran y quién es responsable de mantener un resumen general de los derechos extractivos adjudicados.

El grupo multipartícipe podría considerar las siguientes preguntas como base para entender el sistema de concesión de licencias:

• ¿Qué tipos de licencias existen?
• ¿Qué organismos tienen el mandato de administrar las licencias de hidrocarburos y minerales? ¿Esas instituciones participan en la actualidad en el proceso EITI?
• ¿Cómo mantienen estos organismos un resumen general de las licencias? ¿Existen sistemas de registro o catastro abiertos al público? ¿Existe más de un sistema (p. ej., sistemas en el ámbito nacional, regional y local)? Si es así, ¿están claramente definidas las responsabilidades entre los organismos pertinentes?
• ¿Qué tipo de sistema existe actualmente para mantener un registro de las licencias existentes (es decir, manual o informático)?
• ¿Con qué frecuencia se actualiza cada registro, y quién se encarga de esa tarea?
• ¿El sistema activa el seguimiento de la licencia? Si es así, ¿es eficiente hacerlo?
• ¿Se está proyectando alguna reforma de los actuales sistemas de concesión de licencias?

En el Estándar EITI, el término “licencia” se refiere a cualquier licencia, arrendamiento, título, permiso, contrato o concesión por el cual el gobierno le otorga a uno o más individuos o empresas los derechos para explorar o explotar los recursos de petróleo, gas y/o minerales.

“Registro” se refiere al sistema administrativo (físico o en línea) que enumera las licencias extractivas en titularidad de un sector determinado.

Un “catastro” se refiere a un mapa que ilustra qué derechos ostentan las entidades territoriales y contiene información documentada en el registro, como titulares de licencias, coordenadas geográficas y materias primas.

República Dominicana: Catastro en el Departamento de Cartografía

En la República Dominicana, el Departamento de Cartografía del Ministerio de Minas se encarga de publicar y mantener el catastro de licencias extractivas, que se actualiza dos veces al año. El catastro requiere algunas entradas manuales y presenta un mapa de las licencias existentes.

Se aconseja a los grupos multipartícipe que revisen el contenido de los registros existentes y evalúen si la información es exhaustiva y fiable. La evaluación debería incluir un resumen general de las actividades de concesión de licencias durante el período que se examina.

Al determinar las deficiencias en la divulgación (que no deben confundirse con identificar la información contenida en los sistemas que no es accesible al público), se recomienda al grupo multipartícipe que considere las siguientes preguntas:

• ¿Qué empresas y licencias cubren los registros/catastros? ¿Incluyen las licencias de las que son titulares las empresas comprendidas en el alcance del ciclo de presentación de Informes EITI (según lo exigido por el Estándar EITI)? De no ser así, los grupos multipartícipe deberán presentar cuántos ingresos se perciben de los titulares de las licencias como un porcentaje de los ingresos del gobierno procedentes del sector extractivo.
• Una vez determinado el alcance de los registros, ¿qué datos están disponibles públicamente sobre todas las licencias, especialmente las que tienen las empresas incluidas en los Informes EITI? Los siguientes puntos de datos deben ser accesibles al público:
  • Nombres de los titulares de licencias. Esto garantiza la supervisión pública de las empresas que operan en un país. Se trata de un paso fundamental para garantizar que existe un resumen exhaustivo del sector y poder exigir la rendición de cuentas a los titulares de licencias.
  • Coordenadas. Esto garantiza que las partes interesadas puedan evaluar si las empresas se adhieren a los derechos de propiedad y a los términos de la concesión de licencias. Sin embargo, no siempre se recopilan las coordenadas de la licencia en los registros en línea o tablas de Excel que se pueden presentar fácilmente en Informes EITI físicos. Cuando no se hayan recopilado las coordenadas, el gobierno seguirá teniendo la obligación de asegurar que se divulgan el tamaño y la ubicación de la zona bajo licencia. El organismo gubernamental pertinente deberá seguir poniendo a disposición pública las coordenadas, sin tarifas y restricciones exageradas. La presentación de Informes EITI deberá incluir directrices sobre cómo acceder a las coordenadas y el costo, si lo hay, de acceder a los datos.

Indonesia: Seguimiento de la información geográfica

El grupo de la sociedad civil Publiquen Lo Que Pagan Indonesia utilizó datos de coordenadas de los Informes EITI para verificar si se estaban llevando a cabo las actividades extractivas dentro de la zona permitida. La organización equipó a la comunidad indígena de los dayak en la provincia de Borneo Occidental con drones para hacer un seguimiento de las operaciones y el cumplimiento de las actividades extractivas en su región. Al evaluar las actividades en comparación con los datos de coordinación de licencias, la comunidad podía asegurar que las empresas implementaban buenas prácticas mineras y cumplían con las normas ambientales.

• Fecha de postulación, fecha de adjudicación y duración de la licencia o su fecha de caducidad. Al analizar el período entre la solicitud y la concesión de una licencia, el grupo multipartícipe podría considerar señales de alerta (por ejemplo, retrasos significativos o un período demasiado breve para evaluar eficazmente una solicitud). Esto podría permitir hacer comparaciones entre las duraciones del otorgamiento de licencias entre distintas empresas.

Mongolia: Análisis de la duración del proceso de concesión de licencias

En Mongolia, las partes interesadas analizaron las fechas de las solicitudes de licencia y de las adjudicaciones para calcular la duración media del proceso de adjudicación y mejorar los procedimientos de otorgamiento de licencias. Transparency International Mongolia revisó los riesgos potenciales derivados de datos de licencias fragmentados o incompletos, y cómo el EITI y otras iniciativas de transparencia podrían ayudar a abordar estos riesgos a través de datos de concesión de licencias transparentes y de alta calidad.

• Materias primas producidas o cubiertas por la licencia de exploración.
  • ¿Con qué precisión reflejan los registros de licencias la propiedad actual de la licencia (es decir, están actualizados los sistemas)?
  • ¿Cómo pueden los usuarios consultar los cambios en la propiedad de las licencias? ¿Se registran las transferencias y la información histórica en el registro?
  • ¿Se están llevando a cabo reformas para mejorar la exhaustividad y la puntualidad de los datos divulgados en el catastro de licencias? Si es así, ¿cuáles son los plazos previstos para esas reformas?

Togo: Exportaciones sin derechos de explotación y producción de minerales

Togo es un gran exportador de oro. Según el Informe EITI, el país exporta entre 20 y 50 toneladas de oro cada año. Sin embargo, no hay licencias de oro registradas en el catastro de Togo. Esto puede indicar una deficiencia en los sistemas de presentación informes del gobierno, o transferencias ilegales de oro entre Togo y los países vecinos.

Guinea: Divulgación sistemática de datos de concesión de licencias
 

El catastro en línea de Guinea, elaborado por Trimble Land Administration, cubre todos los requisitos de datos según indica el Requisito 2.3.b (titulares de las licencias, fechas de postulación/adjudicación/duración, materias primas y coordenadas). Los datos se actualizan de forma continua a través de un sistema informático.

Sin embargo, el mapa del catastro solo refleja el estado actual de propiedad. Debe completarse con un registro de propietarios anteriores y cambios de propiedad en los casos en que se hayan vendido o transferido licencias.

Afganistán: Divulgación de contratos y beneficiarios reales

Además de proporcionar todos los puntos de datos necesarios, el registro de licencias en línea del antiguo Ministerio de Minas de Afganistán incluye enlaces a información detallada sobre los titulares de licencias. Los contratos vinculados a licencias individuales se añadieron posteriormente y se pueden descargar a través del portal.

Los registros de licencias deben contener la información exhaustiva de licencias mencionada anteriormente para todas las empresas dentro del ámbito acordado por el grupo multipartícipe en el paso 2. También, se espera que los grupos multipartícipe aseguren que los registros contengan información sobre las licencias de las que son titulares las demás entidades que están fuera de este ámbitoHideEl uso del término “se espera” en el Estándar EITI indica que el grupo multipartícipe debe considerar el tema y documentar sus discusiones, la justificación de la divulgación/no divulgación y cualquier barrera a la divulgación. Se puede consultar este enlace para obtener más información. .  Con respecto a esto,  existen importantes obstáculos jurídicos o prácticos que impiden la divulgación integral de licencias y contratos, el grupo multipartícipe debe documentar y explicar cuáles son estos obstáculos. Asimismo, el grupo multipartícipe también deberá asegurarse de documentar los planes del gobierno para superar esos obstáculos y los tiempos previstos para lograrlo. En ausencia de planes dirigidos por el gobierno, se espera que el grupo multipartícipe considere medidas para superar los obstáculos y que se comprometa con las contrapartes pertinentes para llevarlas a cabo. Los obstáculos comunes pueden incluir cláusulas de confidencialidad en los acuerdos legales, falta de plataformas de divulgación o sistemas de seguimiento, conflictos en las responsabilidades departamentales o baja capacidad y escasos recursos tecnológicos.

Santo Tomé y Príncipe: Obstáculos prácticos que impiden la divulgación de la fecha de las solicitudes

En Santo Tomé y Príncipe, el sistema de archivo de la Agencia Nacional del Petróleo (ANP) no permitía que se registraran las fechas de solicitud de licencias de petróleo y gas concedidas mediante negociaciones directas. Como resultado, estos datos no se divulgaban en los registros en línea ni en los Informes EITI. Sin embargo, la Validación encontró que la ANP tenía previsto abordar esta deficiencia como parte de una actualización de su sitio web en 2020.

Muchos países divulgan sistemáticamente algunos datos de licencias a través de portales en línea o mapas en línea. Otros utilizan los Informes EITI para publicar listas exhaustivas de licencias. Para abordar las deficiencias de información en las fuentes de acceso público (véase el paso 2), el grupo multipartícipe debe incluir información que falta en los Informes EITI. En los casos en que las divulgaciones de licencias sean oportunas, completas y públicamente disponibles en línea, el grupo multipartícipe puede incluir un enlace al registro de licencias en los Informes EITI o en el sitio web del EITI nacional. 

La evaluación del grupo multipartícipe y las recomendaciones para fortalecer las divulgaciones deben documentarse y ser accesibles al público como, por ejemplo, a través de un Informe EITI o en el sitio web del EITI nacional. En su evaluación, el grupo multipartícipe podría considerar las siguientes preguntas: 

• Cuando se identifican deficiencias de información en el paso 2, ¿cómo podrían mejorarse los registros de licencias para registrar toda la información requerida?
• ¿Qué información adicional existe dentro de los registros de licencias actuales que no es accesible al público? ¿Cómo se puede hacer pública esta información?
• ¿Cómo se presentan los datos (es decir, se pueden descargar o ver los datos en formatos abiertos) y acceder a ellos (es decir, son de acceso libre y/o es necesario registrarse)
• ¿Cómo se puede mejorar el mantenimiento de registros y la gestión de los registros de licencias para los datos actuales o históricos?

El grupo multipartícipe también podría considerar de qué modo los datos de licencias pueden vincularse a otros tipos de divulgaciones, como el proceso de concesión de licencias, los contratos correspondientes y cómo los organismos gubernamentales pertinentes pueden supervisar la aplicación de las obligaciones contractuales de los titulares de licencias.

Sierra Leona: Registro de licencias en formato abierto

El registro de licencias en línea de Sierra Leona, elaborado por la Revenue Development Foundation, está auspiciado por la Agencia Nacional de Minerales. Los datos de licencias se pueden descargar. Sin embargo, es posible que algunos puntos de datos, como las coordenadas, no estén disponibles. El acceso requiere el registro de información básica para poder utilizar estas funciones.

Côte d’Ivoire: Presentación geográfica de las coordenadas

El registro de licencias de Côte d’Ivoire, elaborado por Trimble Landfolio (anteriormente Flexicadastre), permite un fácil acceso a todos los datos de licencias, incluidas las coordenadas. El catastro permite incluir otros tipos de capas, como zonas de minería a pequeña escala, bosques protegidos y parques nacionales. La plataforma podría mejorarse aún más presentando datos en formato de tabla o añadiendo una función de descarga para un análisis más detallado.

Albania: Los Informes EITI como herramienta para abordar las deficiencias de datos
 

Albania cuenta con varios registros de licencias en línea mantenidos por diferentes administraciones, entre ellas el Ministerio de Energía (MIE), la Agencia Nacional de Recursos Naturales (AKBN) y el Departamento de Prospecciones Geológicas de Albania (SHGJSH). Sin embargo, estos registros no son completos y no proporcionan coordenadas de licencia.

Por lo tanto, el ALBEITI mantiene su propio registro de licencias activas en su propio sitio web, que se actualiza manualmente dos veces al año e incluye información sobre coordenadas. El ALBEITI verifica la información de los registros originales alojados en el MIE, la AKBN, el SHGJSH y el Centro Nacional de Negocios. Antes de su publicación, el ALBEITI también verifica las listas divulgadas por el Ministerio de Energía y el regulador (el MIE y la AKBN) en sus respectivos sitios web. Cualquier discrepancia o incongruencia observada se resuelve con el MIE y la AKBN antes de que cualquier registro sea actualizado en el sitio web del ALBEITI. Las coordenadas que faltan de los tres registros originales se agregan al repositorio del EITI.

Este ejemplo demuestra cómo el proceso EITI puede abordar las deficiencias en los sistemas de divulgación de información del gobierno y de las empresas a corto plazo. El objetivo a más largo plazo debería ser reforzar la divulgación de los registros de licencias existentes en el origen.

• EITI (2021), Nota guía: Requisito 2.2 del EITI .
•  Natural Resource Governance Institute y Open Contracting (2018), Contrataciones abiertas para los derechos de petróleo, gas y minería: arrojar luz sobre las buenas prácticas, pp. 49-50.