Как перейти от красивых слов, произнесенных на Международной конференции по финансированию развития в Аддис-Абебе, к реальным результатам? Богатым природными ресурсами странам ИПДО может предложить ряд действенных политических мер, которые эти страны могут предпринять для увеличения доходов от своих природных ресурсов.
Возможность, которая представляется раз в поколение
Кристин Лагард, глава МВФ, знает, о чем говорит, характеризуя три глобальные события второй половины этого года — Международную конференцию по финансированию развития в Аддис-Абебе в июле; Саммит ООН в сентябре для согласования целей устойчивого развития; и Конференцию ООН по изменению климата в Париже в декабре — как "возможность для мирового развития, которая представляется раз в поколение". Добавив к перечисленным Саммит партнерства открытых правительств в Мексике в октябре, Саммит предпринимательства в Найроби в декабре, и Международную конференцию ИПДО в Лиме в феврале 2016 года, получим интенсивный толчок в течение следующих девяти месяцев в достижении глобальных соглашений для решения главных проблем нашего поколения. Если мы упустим эту возможность, достигнуть глобальных соглашений по этим вопросам, вероятно, станет гораздо сложнее.
Несмотря на взаимосвязь, ИПДО имеет предельно прямое отношение к недавно завершившейся Конференции по финансированию развития. Приятно, что Конференция завершиласьупоминанием наших Принципов и непосредственной ссылкой на ИПДО:
Мы подтверждаем, что каждое государство имеет и должно свободно осуществлять полный постоянный суверенитет над всеми своими богатствами, природными ресурсами и экономической деятельностью. Мы подчеркиваем важность корпоративной прозрачности и подотчетности всех компаний, особенно в добывающей промышленности. Мы призываем страны принять меры по обеспечению прозрачности и обратить внимание на добровольные инициативы, такие как Инициатива Прозрачности Добывающих Отраслей.
Даже несмотря на невключение четкой рекомендации по внедрению в "Повестку действий", принятую на Конференции в Аддис-Абебе, это одно из немногих упоминаний о необходимости осуществления конкретной деятельности.
Не только финансовая помощь: налоговое и частное финансирование
Большое значение имеет необходимость соответствия помощи развивающимся странам Целям Устойчивого Развития (по данным ODI, потребуется выделение помощи в размере 148 млрд долларов США в год). Тем не менее, налоги в этих странах в размере более 10 трлн долларов США в год препятствуют предоставлению помощи. И это несмотря на их небольшой успех в сборе налогов — по данным Economist,самые бедные страны собирают только 13% от ВВП c компаний, в то время как в богатых странах этот показатель составляет до 34%. Не требуется особых познаний в математике, чтобы заключить, что дискуссия о финансировании развития, не имеющая в своем центре вопроса о налогах, явно упускает из вида главное. Не одна только финансовая помощь нужна для строительства школ, медицинских центров, дорог, снабжения водой бедного населения планеты. Необходимы налоги. Не одна только финансовая помощь обеспечит 600 млн новых рабочих мест, которые будут необходимы в развивающихся странах в ближайшие 15 лет. Необходимо частное финансирование и экономический рост.
Как заключил министр финансов одной из стран Африки на Конференции, мы, наконец, говорим о правильных вещах. Эта конференция посвящена вопросам о рабочих местах, инвестициях и развитии, а не о предоставлении финансовой помощи.
Решение проблем добывающего сектора
Нефтяная, газовая и горная промышленность составляют определенную проблему для развития, так как страны не конкурируют таким же образом в бизнесе. Напротив, предприятия конкурируют за возможность эксплуатировать этот ресурс. Поскольку ресурсы не всегда расположены в грамотно управляемых странах, а доходы от этой отрасли могут быть весьма значительные, этот сектор может быть особенно подвержен захвату правящей элитой, коррупции, конфликтам и другим способам препятствия развитию. Эти проблемы непропорционально влияют на бедные страны. Они могут еще более усугубиться странами-импортерами, обеспокоенными собственной энергетической безопасностью и зависимостью от природных ресурсов.
Все это, очевидно, представляет собой огромный потенциал для отсутствия развития. Для гарантирования получения гражданами страны выгоды от природных ресурсов необходима большая открытость в том, как в стране осуществляется управление природными богатствами.
ИПДО является мировым Стандартом продвижения открытого и подотчетного управления природными ресурсами. Стандарт направлен на укрепление системы правления и устройства предприятий, информирования общественности и повышения доверия. В каждой внедряющей стране он поддерживается коалицией правительства, компаний и гражданского общества, работающих вместе.
48 стран, внедряющих ИПДО раскрывают информацию о налоговых платежах, лицензиях, договорах, собственности, производстве и других ключевых элементах, имеющих отношение к добыче природных ресурсов. Данная информация раскрывается в годовом отчете ИПДО (чтобы просмотреть все отчеты ИПДО, перейдите на data.eiti.org). Этот отчет позволяет гражданам видеть, как в их стране осуществляется управление природными ресурсами и сколько правительство получает за них. В отчетах ИПДО уже раскрыты доходы в размере более 1,6 трлн долларов США, раскрыты зачастую впервые.
Прозрачность может привести к подотчетности, только если есть понимание о том, что означают цифры, и общественная дискуссия о том, как необходимо управлять природными богатствами страны. Поэтому Стандарт ИПДО требует, чтобы отчеты ИПДО были понятны, активно распространялись и способствовали общественной дискуссии.
Стандарт ИПДО имеет ряд требований, которым страны должны соответствовать, чтобы быть признанными сначала в качестве кандидата ИПДО, а в конечном счете в качестве одной из 31 страны ИПДО, соответствующей требованиям. Стандарт находится под контролем международного Правления ИПДО, в состав которого входят представители правительств, компаний и гражданского общества.
Как ИПДО способствует финансированию развития
Несмотря на все положительные стороны "Повестки действий", принятой на Конференции в Аддис-Абебе, она был подвергнута критике за недостаток конкретных планов. Необходимо больше, чем красивые слова и Конференции. Добывающий сектор является очевидной областью для потенциальных действий.
ИПДО — это часть ряда ощутимых политических мер, которые страны могут предпринять для увеличения частных и государственных доходов от природных ресурсов страны. Она осуществляется тремя способами:
- Укрепление государственной налоговой системы. В таких странах, как Чад, где процесс определил, как доходы от нефтяной промышленности должны поступать в бюджет, или Перу, где ИПДО показывает, как выплаты поступают в региональный бюджет, отчеты ИПДО подчеркивают, что должно быть усовершенствовано в процессе сбора налогов, чтобы обеспечить получение правительством достаточной прибыли от природных ресурсов страны. Такая система не только означает, что страны получают то, что должны получать, она устраняет утечки от уклонения от уплаты налогов, которые неизбежны в слабых системах. В Нигерии отчеты ИПДО выявили небывалую недостающую сумму доходов страны от нефтяной отрасли в размере 25,3 млрд долларов США. Более 2,4 млрд долларов США было возвращено, и новое правительство обязалось следовать рекомендациям из отчета ИПДО Нигерии, чтобы вернуть остальные миллиарды.
- Повышение инвестиционной привлекательности стран значит больше рабочих мест и больше частного финансирования. Сотрудничество с страной ИПДО значит, что компания инвестирует в страну на равных — правительство страны ИПДО заявило о своем согласии на открытое распределение лицензий, публикацию своей политики по договорам и налоговым режимам, раскрытие информации о налогах и роялти, а также разъяснения того, как работают государственные компании. Данные МВФ показывают сильную корреляцию между фискальной прозрачностью и ее условиями кредитования. Кроме того, вполне вероятно, что они способствуют еще большему раскрытию информации о бенефициарном праве и контрактах. В ДР Конго бартерные соглашения между государственной горнодобывающей компанией и китайским инвестором теперь являются открытой информацией. На Филиппинах вы можете найти контракты нефтяной и горнодобывающей промышленность онлайн. Такая возможность снабжает предполагаемых партнеров критической информацией об инвестиционных договоренностях и помогает моделировать их вероятные доходы.
- Формирование информированной общественной дискуссии. Страна ИПДО не только имеет национальную комиссию с представителями всех заинтересованных сторон, правительства, компаний и гражданского общества, для обсуждения политики, доходов и распределения сырьевого сектора, многие страны также продвигают более информативные государственные регистры и базы данных для изучения информации широкой общественностью. ИПДО в Казахстане переехала с бумаги на интернет-портал, повысив показатели эффективности и доступности. Весь нефтегазовый сектор Норвегии доступен в виде карт и таблиц на этом сайте. Такие платформы с широким вовлечением гражданского общества и доступом к надежным открытым данным (оба пункта являются требованиями ИПДО) способствуют более осведомленным дискуссиям в странах, внедряющих ИПДО. Во многих странах это уже приводит к усовершенствованию политики, которое, в свою очередь, приводит к увеличению доходов от ресурсов. Кроме того, такие осведомленные дискуссии способствуют укреплению доверия. Мьянма перешла из десятилетий непрозрачности в эпоху сравнительно открытой дискуссии — только установленные, надежные, неопровержимые факты могут предотвратить подозрение и недоверие, царящее в политических дебатах.
Повестка дня в области прозрачности природных ресурсов в последнее десятилетие набрала головокружительные обороты. Но многое все еще предстоит сделать для превращения прозрачности в подотчетность. Укрепление связи между ИПДО и этими международными процессами поможет продвижению правительственных реформ, компаниям и гражданскому обществу, которые хотят более быстрого развития для своих граждан. Большему количеству стран богатых природными ресурсами нужно внедрять ИПДО и аналогичные процессы для улучшения управления сектором в своих странах. Им необходимо дать возможность гражданскому обществу участвовать в дискуссии, а партнеры по развитию должны обеспечить финансовую и техническую помощь гражданам в получении информации. Гражданское общество и само должно участвовать в дискуссии и кампании. А компании должны отражать желание справедливости, а не только благотворительности, путем раскрытия данных для информированных дебатов и создания равных условий.
Удачными словами и различными конференциями сыт не будешь. Но если они, как Международная конференция по финансированию развития, будут признавать, поощрять и катализировать полезные практики, тогда может быть, вполне возможно, они приведут к ощутимым результатам.
Эта статья будет опубликована в рамках аналитического цикла Путь к Аддис-Абебе и за ее пределы: Финансирование социального развития , опубликованного Научно-исследовательским институтом ООН по вопросам социального развития (UNRISD). Серия объединяет ряд коротких эссе на тему текущей дискуссии о финансировании развития.
Связанные материалы
