Переосмысление понятия прозрачности: изменить культуру скрытия информации в Украине

После Революции Достоинства в 2014 году Украина вступила в новую эру открытого правительства, взяв на себя ряд международных обязательств, в т. ч. в рамках Инициативы Прозрачности в Добывающих Отраслях (ИПДО). Приближаются очередные выборы, а реформы, как свидетельствуют некоторые аналитики, замедляются. В этой связи встает вопрос: «Что это? Начало конца прозрачности в добывающей отрасли Украины или выход на новую, улучшенную стадию развития?».

Украина присоединилась к странам, как внедряющая страна ИПДО в 2013 году. Прошло четыре года, было подготовлено два отчет ИПДО, и сейчас в стране проходит процесс Валидации ИПДО. Это инструмент ИПДО для обеспечения должного уровня качества. Валидация не решает все проблемы и даже не позволяет выявить все слабые места. Тем не менее, в ходе Валидации можно выявить, что учтено, а что осталось без внимания в последних отчетах ИПДО внедряющих стран, а также можно зафиксировать, функционируют ли процессы ИПДО в соответствии со Стандартом ИПДО. Ниже мы поделимся с вами некоторыми мыслями о прогрессе Украины и о том, что необходимо сделать, чтобы было продолжено проведение столь необходимых реформ.

Своеобразные особенности изменений

Процесс внедрения Украиной ИПДО (UAEITI) выделяется на фоне других стран, внедряющих ИПДО. В этой стране у гражданского общества существуют широкие возможности доступа к лицам, занимающим ключевые должности в правительстве как через ИПДО, так и по собственной инициативе. В стране проводятся конкретные реформы, которые поддерживаются правительством, гражданским обществом и частным сектором. Участники данного процесса не делятся на представителей правительства, гражданского общества или энергетических компаний, а скорее на тех, кто поддерживает реформы и тех, кто противится изменениям.

Отчет ИПДО был отмечен тремя членами многосторонней группы заинтересованных сторон Украины (МГЗС) как значительное достижение. По словам Натальи Бойко, заместителя министра энергетики и угольной промышленности, отчет ИПДО — это «… луч света в темноте». Во время совещания с Американской торговой палатой в Украине один из участников заявил: «ИПДО — один из наиболее успешных примеров реформ в Украине, полная смена подхода к прозрачности». В отчете ИПДО 2014—2015 UAEITI содержится больше информации, чем когда-либо ранее, об угольной, железной, марганцевой и титановой отраслях Украины, помимо сведений о нефтегазовой отрасли и сопутствующей информации о транспорте и транзите. Кроме того, со времени подготовки первого отчета увеличился уровень проработки деталей — теперь в отчете присутствуют данные с разбивкой по отдельным компаниям.

Реформы законодательства

Правительство поддерживает ИПДО и продолжает заявлять о своей приверженности принципам инициативы. Во время нашей встречи с Игорем Насаликом, министром энергетики и угольной промышленности Украины, он заявил, что ИПДО должна войти в новую фазу и стать «зеленым светом для инвесторов», что остается приоритетом правительства. Для достижения этой цели важно, чтобы прозрачность стала новой нормой.

Ольга Белькова, депутат украинского Парламента (Верховной Рады Украины) и член международного Правления ИПДО, участвует в работе парламентского комитета, созданного для достижения этих целей. В Стратегическом плане действий 2020 правительства содержится информация о том, что делается для привлечения инвестиций и повышения собственных объемов добычи газа. Помимо прочих важных реформ в нем обращается внимание на необходимость принятия «закона об ИПДО, известного как законопроект № 6229 «Об обеспечении прозрачности в добывающих отраслях». В случае принятия компании будут обязаны предоставлять определенную информацию или заплатить существенные штрафы в случае непредоставления информации. Это позволит комплексно решить проблемы, связанные со сбором данных для подготовки отчетов ИПДО.

Однако также есть некоторые новые опасения препятствий на пути к подотчетности. В марте 2017 года Президент Петр Порошенко подписал поправки в закон Украины о борьбе с коррупцией. В соответствии с законом, принятом в конце 2016 года правительственные чиновники были обязаны раскрывать информацию о своем имуществе и активах. Поправки затрагивают деятельность неприбыльных организаций (НПО), борющихся с коррупцией, по утверждению которых, данный закон может быть использован для создания препятствий в их деятельности по отношению к процессу ИПДО. Некоторые считают, что это является нарушением статьи 2.2 Протокола гражданского общества ИПДО и потенциально в соответствии со Стандарт ИПДО может являться поводом для приостановления статуса страны.

Обеспечить успешное переосмысление

Для привлечения качественных прямых иностранных инвестиций, что является основной задачей правительства для ИПДО, требуется устойчивый процесс. В таком процессе правительство будет эффективно координировать свою деятельность с многочисленными ведомствами, компании будут высказывать свою озабоченность регламентирующей деятельностью правительства или бюрократическими процедурами, а гражданское общество будет иметь возможность свободно изучать показатели по отрасли, давая возможность местным сообществам донести свою позицию. Несомненно, все это учтено в процессе внедрения ИПДО Украиной, и по предварительным выводам исследовательской миссии, в Украине наблюдается значительный прогресс.

Однако необходимо обеспечить, чтобы процесс применялся там, где в нем ощущается наибольшая необходимость; пришло время, чтобы процесс внедрения ИПДО вплотную подошел к решению отраслевых проблем. Некоторые заинтересованные стороны считают, что система выдачи лицензий, в которой правительство предоставляет права на добычу компаниям, является наиболее срочной задачей, требующей решения. Это сложный, забюрократизированный и непредсказуемый процесс, который открыт для коррупционных злоупотреблений. Несмотря на то, что ориентация правительства на проведение реформ является несомненным преимуществом после революции, это ведет к сложностям с применением процедур и регламентов. Компаниям сложно соответствовать постоянно меняющимся юридическим и налоговым правилам, поскольку некоторые требования по предоставлению отчетности пересекаются, и сохраняется неопределенность по поводу существующих правил и процедур. Это повышает риски и поэтому потенциально может отпугнуть инвесторов. Возможным решением для Украины стал бы переход к интегрированным раскрытиям, проясняющим законодательные и регламентные акты в реальном времени.

Еще одну проблему составляет многоплановость присутствия государства в отрасли. В отчете ИПДО упомянуты более 50 государственных предприятий (ГП), но там не содержится полной информации о финансовых взаимоотношениях этих компаний друг с другом, а также между этими государственными предприятиями и другими государственными ведомствами. При желании приватизировать некоторые из данных госпредприятий будет чрезвычайно важно прояснить данную информацию для привлечения качественных инвесторов.

И в заключение, роль обеспечения качества финансовой отчетности в Украине до сих пор не ясна. Как проверяются правительственные и корпоративные финансы, привносит ли отчет ИПДО что-то новое в качество данной информации? Процесс внедрения ИПДО Украиной — прекрасная возможность изучить существующие правительственные ведомства и то, чем они занимаются. Постоянное использование внутренних и независимых аудиторских проверок Государственной аудиторской службой и Счетной палатой поможет оценить истинную ценность данных ИПДО и потенциально улучшить государственную информацию о добывающих и других отраслях.

Остается открытым вопрос, достаточно ли устойчив национальный процесс ИПДО, чтобы более амбициозно подойти к решению данных проблем. А международному сообществу необходимо решить, готово ли оно оказывать достаточную поддержку реформаторам в проведении столь нужных изменений.