Методическое руководство

Квазифискальные расходы

Требование ИПДО 6.2

Руководство для многосторонних групп по квазифискальным расходам с примерами отчетности внедряющих стран

Applicable EITI Standard: 2023

Related EITI Requirements: 6.2

October 2025

Введение

Под квазифискальными расходами, также известными как внебюджетные расходы, понимают такие расходы государственных предприятий (ГП) или других государственных структур от имени правительства, которые не учитываются в национальном бюджете. К ним относятся, например, платежи на поддержание системы социального обеспечения и объектов социального назначения, топливные субсидии, оборонные цели и обслуживание государственного долга. Во многих странах квазифискальные расходы могут существенно влиять на экономику и состояние государственных финансов. Хотя такие расходы могут служить общественным целям, они часто осуществляются вне стандартных бюджетных процессов и механизмов надзора.

В подготовленном Международным валютным фондом (МВФ) Руководстве по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере подчеркивается важность выявления и количественной оценки квазифискальных операций. ¹ Если не обеспечены прозрачность или надлежащий учет квазифискальных расходов, то возникают такие риски, как подрыв финансовой дисциплины, усугубление долгового кризиса, ослабление подотчетности и появление возможностей для нецелевого использования государственных средств. В добывающих отраслях квазифискальные расходы относятся к непростой теме ввиду того, что они связаны с крупными доходами, а также с учетом зачастую непрозрачной роли государственных предприятий в управлении этими доходами.

В отсутствие общественного контроля и надежных механизмов аудита государственных расходов возникают риски коррупции и злоупотребления служебным положением. В некоторых случаях такие расходы осуществляются в убыток или с нормой прибыли ниже обычного уровня. Квазифискальные расходы часто считаются неоптимальными в сравнении с расходами, отражаемыми в государственном бюджете, которые обычно находятся под парламентским надзором.

Требование 6.2 Стандарта ИПДО обязывает внедряющие ИПДО страны включать в отчетность информацию о квазифискальных расходах государственных предприятий. Цель этого требования — обеспечить раскрытие не учитываемых в национальном бюджете расходов, которые финансируются добывающим сектором и осуществляются государственными предприятиями (ГП) от имени государства, в целях обеспечения подотчетности при управлении такими расходами.

В данном руководстве приводится пошаговая инструкция для многосторонних групп заинтересованных сторон (МГЗС) о том, как выявлять, классифицировать и раскрывать квазифискальные расходы в соответствии с требованием 6.2, а также излагаются важнейшие аспекты каждого этапа этого процесса, описывается опыт внедряющих ИПДО стран и приводятся ссылки на соответствующие международные рекомендации.

Источник: по материалам International Budget Partnership (2014). The Hidden Corners of Public Finance («Непрозрачные аспекты управления государственными финансами»)

На какие вопросы могут помочь ответить такие данные?

Осуществляет ли правительство расходы вне государственного бюджета, финансируемые за счет доходов от добывающих отраслей?
Обеспечен ли достаточный общественный контроль за внебюджетными расходами и каков риск того, что они повлияют на состояние государственных финансов?
Предоставляет ли государство внебюджетные субсидии на сжигание ископаемых видов топлива через государственные предприятия? Ведется ли учет таких субсидий?
Какие реформы может провести правительство с целью снижения управленческих рисков, связанных с квазифискальными расходами, которые осуществляют государственные предприятия?

Необходимые действия

Действия	Ключевые вопросы
Шаг 1. Согласовать определение квазифискальных расходов	Какие расходы считаются квазифискальными с учетом национальных условий? Соответствует ли определение требованию 6.2 Стандарта ИПДО?
Шаг 2. Выявить и классифицировать внебюджетные расходы, финансируемые за счет доходов от добывающих отраслей	Учитываются ли доходы от добывающих отраслей, направляемые на финансирование расходов, в национальном бюджете? Какие виды квазифискальных расходов были выявлены? Следует ли обычно ожидать, что такие расходы должны осуществляться правительством?
Шаг 3. Разработать структуру отчетности	Кто владеет информацией о запланированных и фактических суммах квазифискальных расходов (например, правительство / государственные предприятия)? Эти организации раскрывают информацию о квазифискальные расходах на регулярной основе? Существуют ли шаблоны отчетности о квазифискальных расходах?
Шаг 4. Обеспечить полное раскрытие информации о квазифискальных расходах	Все ли квазифискальные расходы раскрываются на уровне проектов, компаний, потоков доходов и получателей? Является раскрываемая информация полной и проверенной? Раскрывают ли какие-либо органы аудита или надзорные органы информацию о квазифискальных расходах (например, высшие органы аудита)?

Требование 6.2. Квазифискальные расходы

Цель этого требования — обеспечить раскрытие не учитываемых в национальном бюджете расходов, которые финансируются добывающим сектором и осуществляются государственными предприятиями (ГП) от имени государства, в целях обеспечения подотчетности при управлении такими расходами.

В случае, если в результате участия государства в добывающих отраслях возникают существенные платежи в счет доходов, внедряющие страны обязаны включать в отчетность раскрываемую государственными предприятиями (ГП) информацию о квазифискальных расходах. Многосторонняя группа заинтересованных сторон должна разработать процесс отчетности с целью достижения уровня прозрачности, соизмеримого с прозрачностью других платежей и потоков доходов, а также учитывать в отчетности дочерние компании и совместные предприятия ГП.

Термины

«Квазифискальные расходы» — это платежи, посредством которых ГП осуществляют государственные расходы на социальные нужды, такие как платежи на поддержание системы социального обеспечения и объектов социального назначения, топливные субсидии, обслуживание государственного долга и другие цели, за рамками государственного бюджетного процесса. 

При принятии решения о том, какие расходы следует считать квазифискальными, внедряющие страны и многосторонние группы заинтересованных сторон поощряются к тому, чтобы учитывать определение квазифискальных расходов, предлагаемое МВФ.

Правовая оговорка: актуальная формулировка этого требования приведена в последней редакции Стандарта ИПДО, опубликованной на нашем веб-сайте.

Порядок выполнения требования 6.2

Шаг 1. Согласовать определение квазифискальных расходов

Прежде всего МГЗС должна согласовать четкое и практически применимое определение квазифискальных расходов. Это определение должно иметь охват не менее описанного в Стандарте ИПДО и учитывать национальные условия.

Согласно Стандарту ИПДО, к квазифискальным расходам относятся государственные расходы, осуществляемые государственными предприятиями от имени государства, финансируемые за счет доходов от добычи и не учитываемые в национальном бюджете. К ним относятся, например, расходы на поддержание системы социального обеспечения и объектов социального назначения, топливные субсидии и обслуживание государственного долга. При согласовании определения квазифискальных расходов МГЗС поощряется к тому, чтобы привести соответствующее обоснование.

МГЗС следует проводить четкое различие между квазифискальными расходами и:

расходами компаний или государственных предприятий на социальную сферу, которые осуществляются не от имени государства (требование 6.1);
инфраструктурой или услугами, предоставляемыми в обмен на права добычи нефти, газа или минеральных ресурсов либо физическую поставку таких сырьевых товаров (требование 4.3).

Руководство МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (2007) содержит полезные рекомендации и описание видов квазифискальных операций. В соответствии с руководством бюджетная документация должна включать в себя информацию касательно цели, продолжительности и предполагаемых бенефициаров каждой квазифискальной операции. Эта информация должна быть основана на сведениях от органов, осуществляющих такие расходы. Государственные корпорации должны раскрывать информацию о некоммерческих услугах, предоставляемых по запросу правительства, и кредитовании других государственных организаций. ² Эту информацию также можно найти в общедоступных бюджетных отчетах, годовых отчетах государственных предприятий или финансовых отчетах, с помощью которых МГЗС сможет выявить соответствующие квазифискальные расходы, финансируемые за счет доходов от добычи.

Виды квазифискальных операций и примеры (по материалам МВФ 2007):

Виды	Примеры
Операции, относящиеся к финансовой системе	Льготное кредитование. Государственные предприятия предлагают льготные кредиты другим государственным предприятиям или частным компаниям (например, по ставкам ниже рыночных). Резервные требования с меньшей доходностью. Банки обязаны держать резервы для государственных предприятий, которые приносят меньшую доходность по сравнению с инвестированием средств. Лимит кредитования. Введенные регулирующими органами лимиты ограничивают общий объем кредитов, который могут предоставлять государственные банки. Такие квазифискальные расходы могут подлежать включению в отчетность ИПДО, если имеются исключения в применении этих лимитов или установлены более высокие лимиты для государственных предприятий, в результате чего увеличивается доступный объем кредитов для государственных предприятий (возможно, по льготным ставкам) по сравнению с условиями свободного рынка.
Операции, относящиеся к валютной системе и системе внешней торговли	Несколько валютных курсов. Центральный банк применяет различные валютные курсы к разным операциям, иногда более выгодные для государственных предприятий. Импортные депозиты. Государственные предприятия обязаны вносить аванс в центральный банк для покрытия будущих расходов на импорт. Гарантии валютного курса. Центральный банк предлагает государственным предприятиям гарантированные валютные курсы на импорт, защищая их от валютных колебаний. Нетарифные барьеры. Ограничение или запрет на импорт определенных товаров в целях защиты отечественных предприятий или государственных предприятий от иностранной конкуренции.
Операции, относящиеся к коммерческому сектору	Цены ниже рыночных. Государственные предприятия поставляют товары и услуги, такие как электроэнергия, по льготным ценам для некоторых или всех потребителей. Некоммерческое предоставление услуг. Государственные предприятия предоставляют услуги, такие как здравоохранение или образование, по меньшей стоимости — например, государственные университеты берут плату за обучение ниже полной стоимости. Монопольное ценообразование в целях получения дохода. Государственные предприятия, занимающие монопольное положение, могут устанавливать цены выше рыночных в целях увеличения государственных доходов. Платежи поставщикам выше рынка. Отечественные поставщики, включая государственные предприятия, получают оплату выше рыночных тарифов в качестве мер поддержки или защиты национальных отраслей.

Источник: Международный валютный фонд (2007). Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (переработанное издание 2007 года).

Шаг 2. Выявить и классифицировать внебюджетные расходы, финансируемые за счет доходов от добывающих отраслей

После того, как будет согласовано национальное определение квазифискальных расходов, МГЗС необходимо выявить и оценить все нераспределенные доходы от добычи, направленные на покрытие расходов, не отражаемых в национальном бюджете. На этом шаге следует установить, какие расходы относятся к квазифискальным исходя из согласованного определения и было бы разумно ожидать, что такие расходы должны осуществляться правительством. Основные задачи:

Провести исчерпывающий анализ всех доходов от добывающих отраслей, собираемых правительством или квазиправительственными субъектами, в частности ГП.
Установить, являются ли эти доходы нераспределенными и направляются ли на покрытие внебюджетных расходов.
Определить характер таких расходов, чтобы оценить, удовлетворяют ли они критериям для их причисления к квазифискальным.
Рассмотреть, связаны ли расходы с предоставлением государственных услуг, субсидиями или другими функциями, которые обычно выполняются государственными органами.
Включить потоки доходов с неопределенным статусом в охват оценки.

К ценным источникам информации относятся национальные бюджетные документы, годовые отчеты ГП, финансовые отчеты и обзорные исследования. Подтвердить правильность классификации помогут консультации с национальными экспертами, такими как представители МВФ, министерства финансов, государственных органов аудита или научных учреждений.

МГЗС должна четко задокументировать причины, по которым конкретные расходы были отнесены к квазифискальным, со ссылками на определение и критерии классификации. Это обоснование должно быть включено в протоколы заседаний МГЗС и отражено в отчетности ИПДО.

Практика страны

Республика Конго: распределение нефтяных поступлений в натуральной форме

Национальная нефтяная компания SNPC (Société nationale des pétroles du Congo) удержала часть доходов от продажи государственных поступлений в натуральной форме для погашения инфраструктурных кредитов, не отразив эти операции в национальном бюджете.

Сoпоставление информации о распределении доходов от нефти в натуральной форме в Республике Конго

Источник: Международный Секретариат (2021), на основе информации из Отчета ИПДО за 2016 год.

Практика страны

Кот-д’Ивуар: субсидии на природный газ

Правительство продает природный газ для производства электроэнергии для внутреннего рынка на льготных условиях, используя в этих целях «прибыльный газ», полученный в качестве доходов в натуральной форме по соглашениям о разделе продукции, при этом общий размер субсидий превышает 50 миллиардов франков КФА. Эти операции не отражаются в государственном бюджете.

Источник: Международный Секретариат ИПДО, на основе информации, опубликованной в открытом доступе.

Шаг 3. Разработать структуру отчетности

МГЗС необходимо разработать процесс отчетности, который обеспечит полное раскрытие информации о квазифискальных расходах с достаточным уровнем детализации. На этом шаге МГЗС должна сначала проанализировать систематически раскрываемую информацию о квазифискальных расходах, финансируемых за счет доходов от добывающих отраслей. Зачастую страны, которые участвуют в программах поддержки, осуществляемых международными организациями, такими как МВФ, обязаны включать информацию о совершаемых квазифискальных расходах и условных обязательствах в финансовый отчет, чтобы они были отражены в государственном бюджете, который контролируется парламентом.

В зависимости от результатов анализа систематически раскрываемой информации МГЗС следует рассмотреть, какую дополнительную информацию необходимо включать в отчетность, и согласовать шаблоны отчетности для каждого из соответствующих субъектов, которые, как считается, владеют информацией о квазифискальных расходах, финансируемых за счет доходов от добывающих отраслей. Шаблоны отчетности должны быть адаптированы с учетом каждого из конкретных видов выявленных квазифискальных расходов, а также отдельных отчитывающихся субъектов, таких как министерство финансов и конкретные ГП.

Раскрываемая информация о квазифискальных расходах должна включать в себя суммы платежей по каждому виду квазифискальных расходов за отчетный год с разбивкой по проектам, компаниям, потокам доходов и получателям платежей. Шаблоны должны отражать этот уровень детализации, обеспечивая разукрупнение данных в соответствии с требованием 4.7. МГЗС поощряется к тому, чтобы предоставлять вместе с шаблонами отчетности четкие инструкции и проводить семинары по повышению потенциала для отчитывающихся субъектов.

Нигерия: Шаблон сбора данных

Шаблоны отчетности ИПДО по нефти и газу Нигерии охватывают раскрытие информации о квазифискальной составляющей топливных субсидий, удерживаемой национальной нефтяной компанией NNPC (Nigerian National Petroleum Corporation) на цели покрытия субсидий, поверх тех, которые финансируются за счет государственного бюджета.

Источник: шаблон отчетности ИПДО Нигерии по квазифискальным расходам за 2016 год.

Шаг 4. Обеспечить полное раскрытие информации

МГЗС должна обеспечить, чтобы все государственные предприятия и соответствующие государственные органы полностью и последовательно раскрывали информацию об осуществляемых ими квазифискальных расходах. Для достижения этой цели МГЗС предлагается рассмотреть возможность проведения тренинга и оказания технической помощи отчитывающимся субъектам при необходимости. Важным условием разработки эффективного процесса отчетности является тесное сотрудничество между МГЗС и руководством ГП.

Практика отдельных стран

Монголия: квазифискальные субсидии на уголь

В отчете ИПДО Монголии за 2016 год раскрыты квазифискальные субсидии, предоставляемые государственным электростанциям, использующим энергетический уголь. Данные в отчете представлены с разбивкой по поставкам угля от государственных угледобывающих предприятий каждой электростанции, средней стоимости угля и среднему объему поставок в стоимостном выражении. Поскольку эти субсидии не были отражены в бюджете и использовались угледобывающими предприятиями, они соответствовали критериям квазифискальных расходов.